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Fruizione, valorizzazione, gestione dei beni culturali

Relazione tenuta al convegno
“Il nuovo codice dei beni culturali e del paesaggio. Prospettive applicative”)

di Paolo Carpentieri
(Magistrato T.A.R. Campania)
 

L’origine e la progressiva enucleazione delle diverse nozioni.
Posizione tradizionale.

Tradizionalmente la disciplina delle cose d’arte ha sempre presentato una caratterizzazione “difensiva” (G. Piva, voce Cose d’arte, in Enc. Dir., vol. XI, Milano, 1962, 93 ss.), al fine di assicurarne “la conservazione, l’integrità e la sicurezza” (così recita l’intitolazione del Capo II della legge 1 giugno 1939, n. 1089 sulla Tutela delle cose d'interesse artistico e storico).
La conservazione del patrimonio culturale, nella sua accezione quasi fedecommissaria di lascito del passato da tramandare integro alla posterità, è stata inoltre tradizionalmente assolta dalla affermazione della demanialità e incommerciabilità delle cose d’arte (così la legge 20 giugno 1909, n. 364 recante Norme per l'inalienabilità delle antichità e delle belle arti).
L’idea del pubblico godimento e della pubblica fruizione del valore culturale insito nelle cose di interesse storico-artistico si collega a un’ideale illuministico di diffusione della cultura e ai valori democratici espressi dalla Rivoluzione francese. La tutela non è più intesa come pura conservazione, ma diviene strumento della crescita culturale.

L’articolo 9 della Costituzione.

Di questa linea ideale è testimone l’articolo 9 della Costituzione, nella lettura di sintesi dei suoi due commi: La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica (primo comma). Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione (secondo comma). Rafforza questa idea il collegamento, comunemente operato dalla dottrina (cfr. G. Clemente di San Luca, Libertà dell’arte e potere amministrativo, Napoli, 1993, 24 e 25, nota 13, ed ivi ampi richiami), con il principio enunciato dall’articolo 33 della Carta fondamentale (L’arte e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento).
Da qui è partita l’elaborazione (M.S. Giannini, I beni pubblici, Roma, 1963; id., I beni culturali, in Riv. trim. dir. pubbl., 1976, 20 e ss.; ma già P. Calamandrei, Immobili per destinazione, in Foro It., 1933, 1722) del bene culturale come bene pubblico per destinazione, come bene non di “appartenenza”, ma di “fruizione”, sottoposto al concorso del dominio eminente del proprietario con il dominio utile pubblico sul valore culturale della cosa, come bene funzionalmente “immateriale”.
Si passa, dunque, da un’idea statica della tutela, come riserva “demaniale” del bene culturale e come limite alla sua commerciablità e al suo uso, ad un’idea dinamica della gestione del bene culturale, imperniata sul potenziamento dell’espressione del suo valore culturale, che tende a divenire un servizio offerto alla crescita culturale del pubblico.

La nozione di “valorizzazione”

Qui si innesta il tema della “valorizzazione” del bene culturale.
L’idea della valorizzazione del bene culturale oscilla tra due poli concettuali essenziali: valorizzazione come potenziamento dell’espressione del valore culturale del bene (ad es.: ricollocare i reperti delle ville pompeiane, all’interno del museo nazionale archeologico di Napoli, in ambienti che riproducono il contesto architettonico del rinvenimento, in modo da rendere meglio fruibile e leggibile il valore culturale del reperto); valorizzazione del bene culturale come criterio di gestione dell’istituto della cultura capace di autofinanziarsi secondo canoni di efficienza-efficacia economicità dell’agere amministrativo.

Quest’ultima nozione si collega altresì a una nozione metagiuridica di “valorizzazione” dei beni culturali, che prende in considerazione il bene culturale come occasione di crescita economica della società (valore “economico”, non “finanziario” del bene culturale, come volano del turismo e di numerosi servizi collaterali che possono far crescere l’economia del territorio).

Il termine “valorizzazione”, predicato dei beni culturali, compare per la prima volta in un testo normativo nel 1964, con la legge 26 aprile 1964 n. 310 istitutiva di una commissione d’indagine per la tutela e la valorizzazione del patrimonio storico, archeologico, artistico e del paesaggio (cd. Commissione Franceschini, dal nome del suo presidente). L’enunciato “valorizzazione dei beni culturali” è quindi adoperato dal decreto legge 14 dicembre 1974 n. 657, di istituzione del Ministero per i beni culturali e l’ambiente (poi divenuto, nella legge di conversione 29 gennaio 1975 n. 5, Ministero per i beni culturali e ambientali). Ricorre altresì nel d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, al capo VII (“beni culturali”) del titolo III (“servizi sociali”), che rinviava a una successiva legge “sulla tutela dei beni culturali” l’individuazione delle funzioni amministrative delle regioni e degli enti locali “in ordine alla tutela e valorizzazione del patrimonio storico, librario, artistico, archeologico, monumentale, paleo-etnologico ed etno-antropologico”.

Sennonché la prima definizione del termine “valorizzazione dei beni culturali” è stata introdotta dal d.lg. 31 marzo 1998, n. 112 (concernente il conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59). Non quindi nella sede della disciplina sostanziale delle funzioni e dei servizi amministrativi, ma nella sede del riparto tra compiti e funzioni di rilievo nazionale, riservati alla competenza dello Stato, e compiti e funzioni non di rilievo nazionale, da conferire alle regioni e agli enti locali.
Per tale decreto legislativo [articolo 148, comma 1 lettera e)], la «valorizzazione» è “ogni attività diretta a migliorare le condizioni di conoscenza e conservazione dei beni culturali e ambientali e ad incrementarne la fruizione”.
La prima definizione della valorizzazione compare dunque nella sede del riparto delle funzioni amministrative tra Stato e regioni. Questa circostanza ha non poco complicato il quadro concettuale. Si è al riguardo condivisibilmente osservato che questa scissione, tra tutela e valorizzazione, “era sorta . . . .essenzialmente nel rapporto Stato-regioni quale modus vivendi perché queste potessero trattare di beni culturali senza esercitare poteri autoritativi loro non trasferiti né delegati.
Valorizzazione, nella pratica, era così divenuta l’attività non autoritativa esercitata dalle regioni (G. Severini, I principi del codice dei beni culturali e del paesaggio, in Giornale di diritto amministrativo, n. 5/2004, 472).

Tutela = conformazione autoritativa della proprietà e limite alla libertà d’uso del bene; valorizzazione = sussidi e incentivi

Vi è sostanziale convergenza in dottrina (N. Aicardi, L’ordinamento amministrativo dei beni culturali, Torino, 2002; C. Barbati, Le forme di gestione, in Il diritto dei beni culturali, a cura di C. Barbati, M. Cammelli e G. Sciullo, Bologna, 2002; L. Casini, La valorizzazione dei beni culturali, in Riv. trim. dir. pubbl., 2001, pagg. 698 e ss.) nell’affermazione per cui la tutela si esprimerebbe attraverso misure autoritative di definizione dello statuto e del regime giuridico del bene culturale (riconoscere, conservare, proteggere), mentre la valorizzazione consisterebbe nella previsione di ausilii e sussidi alle attività di corretta gestione del bene culturale, attraverso l’erogazione di utilità o di servizi inerenti al bene.
Mentre la tutela si manifesta attraverso atti limitativi della sfera giuridica dei soggetti (vincoli, acquisizioni coattive, espropriazioni, assoggettamento a regimi autorizzatori di attività su beni culturali, come “amministrazione di intervento”), la valorizzazione si attua attraverso forme di amministrazione di erogazione di utilità e di prestazione di servizi (come “amministrazione di prestazione”).

Le definizioni di “valorizzazione” a confronto – lettura comparata delle norme

Mentre per l’articolo articolo 148, comma 1 lettera e), del d.lgs. 112 del 1998 «valorizzazione» è “ogni attività diretta a migliorare le condizioni di conoscenza e conservazione dei beni culturali e ambientali e ad incrementarne la fruizione”, per il codice del 2004 – articolo 6 – la «valorizzazione» “consiste nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette a promuovere le conoscenze e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso.
Essa comprende anche la promozione ed il sostegno degli interventi di conservazione del patrimonio culturale”.
La nuova definizione non si discosta radicalmente da quella previgente, ma introduce talune importanti novità.

In estrema sintesi: la conservazione, che nel vecchio testo apparteneva anche alla valorizzazione, sia pur come “miglioramento delle condizioni di conservazione” del bene, viene oggi ascritta in toto, più coerentemente, alla tutela (Sezione II – Conservazione - del Capo III – Protezione e conservazione – del Titolo I – Tutela – della Parte Seconda del codice).
Tuttavia, con un’aggiunta voluta dalla Conferenza Unificata Stato-Regioni, Città ed Autonomie locali del 10 dicembre 2003, si è precisato, nel secondo periodo del comma 1 dell’articolo 6, che la valorizzazione comprende anche la promozione ed il sostegno degli interventi di conservazione.
Questa previsione mira soprattutto a non precludere gli importanti apporti, anche di finanziamento, agli interventi di restauro provenienti dagli enti territoriali, nonché a chiarire che, ad esempio, il finanziamento concesso da una ex Fondazione bancaria o da uno sponsor (articoli 121 e 120 del codice), pur inscrivendosi nell’ambito della valorizzazione (non a caso gli articoli citati sono collocati nel Titolo II – Fruizione e valorizzazione – della Parte Seconda del codice), ben può riguardare ed avere ad oggetto interventi di conservazione del bene culturale.

Ma questa specificazione, aggiunta dalla Conferenza Unificata, può per altro verso essere foriera di confusione, poiché, ad esempio, se il sostegno della conservazione è anche valorizzazione, allora, vien fatto di chiedersi, le norme sugli interventi finanziari del Ministero, a sussidio degli oneri per le spese degli interventi conservativi sostenuti dai proprietari, possessori o detentori di beni culturali (non statali), previsti dagli articoli 34 e ss. del codice, sono tutela (come sicuramente è vero, anche per la loro collocazione sistematica) o sono (anche) valorizzazione? E l’articolo 113 del codice (valorizzazione dei beni culturali di proprietà privata) può comprendere anche benefici pubblici di sostegno a interventi conservativi (che sono di tutela)?
Si tratta, a ben vedere, dell’ineliminabile unitarietà dell’endiadi tutela-valorizzazione, che non si lascia comprimere troppo rigidamente nelle partizioni scolastiche e nei concetti giuridico-formali.

Un’altra notazione sulla formula definitoria dell’articolo 6 del codice. Essa contempla una prima nozione di “valorizzazione” come “funzione” oggetto di “esercizio” e una diversa accezione del termine, come svolgimento di “attività” (a quest’ultima nozione si riferisce l’articolo 111, che fornisce una nuova definizione “applicativa” della “attività di valorizzazione dei beni culturali”, come attività di costituzione ed organizzazione stabile di risorse, strutture o reti, ovvero di messa a disposizione di competenze tecniche o risorse finanziarie o strumentali, finalizzate all'esercizio delle funzioni ed al perseguimento delle finalità indicate all'articolo 6).
Qual è il significato di questa coppia di concetti?
La distinzione – che è speculare a quella operata dal codificatore anche nella norma (articolo 3) di definizione della tutela - intende mettere in evidenza la distinzione tra la funzione pubblica di valorizzazione, che si attua mediante atti di regolazione, di organizzazione e di disciplina, a necessaria connotazione pubblicistica, e le operazioni materiali (attività) nelle quali si sostanzia la valorizzazione del bene culturale (N. Aicardi, op. cit., 230 e nota 36 ha osservato che la valorizzazione è costituita prevalentemente di mere attività e operazioni materiali, non di attività amministrative riconducibili all’esercizio di funzione amministrativa in senso stretto).

Si tratta, peraltro, di uno schematismo giuridico forse obsoleto, a fronte della progressiva unificazione dello statuto dell’amministrazione (della funzione pubblica), che sembra condurre anche al superamento della tradizionale, sempre più incerta e mutevole, distinzione tra funzione pubblica e servizi pubblici (cfr. di recente M. R. Spasiano, La funzione amministrativa: dal tentativo di frammentazione allo statuto unico dell’amministrazione, in Dir. Amm., n. 2/2004, 297 ss.; e di questa incertezza è testimone proprio la nozione di fruizione pubblica che, nel codice, ha rimpiazzato la centralità della “gestione” dei beni culturali, che invece, impropriamente, il d.lgs. 112 del 1998 – articolo 150 - poneva affianco alla tutela e alla valorizzazione, come terzo aspetto della materia dei beni culturali).

La “divaricazione” tra tutela e valorizzazione

Nella logica del d.lgs 112 del 1998, dunque, la valorizzazione individua l’area delle competenze non autoritative regionali volte ad ausiliare la gestione corretta del bene culturale, mentre resta riservata allo Stato la disciplina dello statuto di tutela dei beni medesimi.
Come è noto, la riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione disposta con legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001 ha amplificato questa divaricazione nella materia dei beni culturali, assegnando alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali [nuovo articolo 117, secondo comma, lettera s)] ed attribuendo alla potestà legislativa concorrente la valorizzazione dei beni culturali e ambientali (nuovo articolo 117, terzo comma).

La netta distinzione tra tutela e valorizzazione – introdotta dal d.lgs. 112 del 1998 e amplificata dalla riforma costituzionale del 2001 – è stata generalmente criticata dalla dottrina, che non ha mancato di osservare come la coppia di concetti tutela/valorizzazione costituisca un’inscindibile endiadi, che esprime un unico concetto (G. Severivi, op. cit., 472; sul tema sia consentito il rinvio a P. Carpentieri, Tutela e valorizzazione dei beni culturali, nota di commento a Corte costituzionale 28 marzo 2003, n. 94, in Urbanistica e Appalti, n. 9/2003, 1017 ss.).
E’ infatti evidente che tutelare un bene culturale vuol dire per ciò solo (anche) valorizzarlo, così come, correlativamente, valorizzarlo significa anche assicurarne al meglio la tutela.
E’ difficile tracciare una linea di demarcazione chiara tra queste due funzioni o “materie-attività” (come le considera la Corte Costituzionale : cfr. sentenze 9 e 24 del 2004).

Resta forte il sospetto che questa distinzione, più che alla logica di una chiara sistemazione dommatica o di una proficua attuazione pratica, obbedisca alla contingente esigenza di trovare un equilibrio interistituzionale e politico tra le istanze centraliste e quelle regionaliste e/o federaliste. E dietro questo genere di confronti si cela sovente il rischio (e il sospetto) di contrasti tra burocrazie e resistenze di potere.
Non è però mancato il tentativo di difendere questa scelta, tipica della legislazione italiana, facendo ricorso non solo e non tanto alla peculiare configurazione del decentramento e del pluralismo autonomistico nostrani, quanto e soprattutto alla natura stessa – affatto peculiare – del patrimonio culturale del nostro Paese.
Esso è diffuso, vastissimo, e capillarmente intessuto nel territorio, con emergenze monumentali e archeologiche che vanno ben al di là delle raccolte museali. Con la conseguenza che se è logico, in altri Paesi (si pensi, ad es. agli Stati Uniti d’America), che la tutela e la valorizzazione siano un tutt’uno e facciano capo ad un’unica istituzione, allorché il patrimonio culturale è in buona sostanza racchiuso in istituzioni museali che cumulano la funzione di tutela con quella di valorizzazione (e di fruizione), non sarebbe meno logico, in una realtà come l’Italia, in cui il patrimonio culturale è dappertutto ed è imbricato a coprire l’intero territorio, una suddivisione e redistribuzione territoriale, secondo un criterio di sussidiarietà verticale, dei compiti e delle funzioni ad esso afferenti, con allocazione ai diversi livelli territoriale di governo.

In altri e più chiari termini: se negli USA è normale che il gestore della raccolta museale faccia a un tempo tutela e valorizzazione (e non si vedrebbe come altrimenti suddividere tali competenze), è altrettanto normale, in una realtà come quella nostrana, in cui i beni culturali sono per lo più diffusi sul territorio e ne costituiscono elemento caratterizzante, che la valorizzazione possa essere compartecipata da parte degli enti che stanno sul territorio e che del territorio hanno il governo (regioni, comuni etc.).

Da noi, insomma, la valorizzazione dei beni culturali (e di quelli paesaggistici ancor di più) attiene anche alla gestione del territorio, donde l’inevitabile intreccio delle competenze. Del resto la migliore dottrina (G. Abbamonte, Attualità e prospettive di riforma del processo amministrativo, Dir. Proc. Amm., n. 2/2004, 380) insegna come, oggi, il concetto di competenza amministrativa non opera più secondo il tradizionale criterio monistico della separazione (per materia o per territorio), ma opera nella leale cooperazione di diversi soggetti, tutti ad un tempo titolari di competenza (sulla stessa materia e sullo stesso territorio), secondo una regola di sussidiarietà verticale.

In questo senso sarebbe possibile rinvenire una giustificazione più “nobile” alla divisione tutela-valorizzazione di quanto non sia l’obbedienza alle mere esigenze di distribuzione del potere tra il centro e la periferia. In Italia, quindi, vi sarebbe una sorta di prevalenza dei “luoghi della cultura” sulle istituzioni culturali (per adoperare le locuzioni introdotte dall’articolo 101 del codice) e questo giustificherebbe la posizione del problema della manovra della leva della sussidiarietà, opportunamente compensata dal criterio dell’adeguatezza.
D’altra parte il bene culturale sovente riveste un rilievo di grande importanza sia per il territorio in cui è collocato, sia per il patrimonio nazionale, sia per il suo possibile valore universale. Ad es., i resti di un teatro romano costituiscono una presenza identitaria e urbanistica rilevantissima per la popolazione locale, ma rappresentano anche una parte del patrimonio culturale nazionale e rivestono grande importanza per la comunità scientifica e in genere, per la cultura mondiale. Occorre, dunque, creare meccanismi di gestione che riescano a tenere insieme armonicamente questi diversi livelli di rilevanza del bene culturale.

Come “ricucire” lo “strappo” tra tutela e valorizzazione.

Questo ragionamento è stato condiviso dal codice, che si è fatto carico, in obbedienza al primo dei principi e criteri direttivi della legge delega 137 del 2002, di adeguare la disciplina della materia alla nuova formulazione degli articoli 117 e 118 della Costituzione. Il codice si è dunque sforzato di rinvenire un punto di equilibrio e di sintesi.
Questo punto di equilibrio è stato individuato nel principio dell’intesa, quale cerniera capace di dare elasticità alla dinamica ascendente/discendente della sussidiarietà/adeguatezza, secondo la ricostruzione suggerita dalla nota sentenza della Consulta n. 303 del 2003. Il punto centrale è dunque costituito dai meccanismi di amministrazione concordata e negoziata tra vari livelli istituzionali, prefigurati dagli articoli 4, 5, 102 e 112 del codice.

Nondimeno il codice ha voluto riaffermare un principio cardine del nostro sistema: la necessità che la funzione di tutela sia riservata a un livello di governo sottratto (per quanto possibile) al “conflitto d’interessi” territoriale. Un livello di governo sufficientemente distante, cioè, dalla realtà territoriale su cui insiste il bene, in modo da evitare che la limitazione alla proprietà e all’iniziativa economica, che è insita nella conservazione e protezione del bene culturale, sia condizionata dal legame politico elettorale del livello territoriale di governo. Il livello adeguato per l’esercizio della tutela è dunque, in deroga alla sussidiarietà verticale, non già quello più prossimo al territorio, ma quello più distante dal luogo in cui è destinata a incidere la misura conformativa limitatrice della libertà d’uso del bene.
L’adeguatezza del livello di governo statale è stata fondata altresì sulla necessità di assicurare uno standard minimo comune di tecnicità dell’esercizio della tutela, che tradizionalmente è stato affidato agli uffici tecnici statali (Soprintendenze).

Ma la tutela deve coniugarsi con la valorizzazione. La diffusione territoriale dei “luoghi della cultura” impone una disciplina e una gestione coordinate e integrate dei beni culturali, ai diversi livelli territoriali di governo.

La “riscoperta” della centralità della nozione di fruizione

Il punto di sutura di questa divaricazione, capace di ricondurre a coerenza la discussione sulla valorizzazione dei beni culturali, è costituito, nella logica del codice, dalla “riscoperta” della centralità della nozione di “fruizione” dei beni culturali.
La fruizione del bene culturale costituisce non solo il fine (uno dei fini principali) della tutela e della valorizzazione, ma rappresenta la sintesi tra funzione e servizio pubblico di gestione del bene culturale al fine di conservarlo in condizioni da poter adeguatamente esprimere il suo valore culturale, attraverso un’idonea fruizione pubblica.
La fruizione si configura, in tal modo, come servizio pubblico di offerta del bene culturale alla pubblica fruizione.
A monte del risultato finale dell’erogazione del servizio al pubblico (accessibilità e leggibilità del valore culturale del bene), operano altresì quelle funzioni e quelle attività, di mantenimento e di gestione lato sensu del bene, che costituiscono le precondizioni per la sua stessa fruibilità.
La fruizione assorbe in sé, dunque, nella logica del codice, un’ampia parte di quelle attività ed operazioni materiali che nella logica del d.lgs 112 del 1998 definivano invece la gestione e comprende altresì quei tratti di esercizio della funzione che si pongono a scavalco tra la tutela e la valorizzazione.

La centralità della nozione di fruizione è enunciata dal codice in diversi luoghi normativi.
Così nella Parte I, tra i principi della materia. Nell’articolo 2 ove si afferma che la tutela e la valorizzazione del patrimonio culturale concorrono a promuovere lo sviluppo della cultura (comma 2), richiamando l’idea fondante dell’articolo 9 della Costituzione, letto nella unitarietà della prescrizione normativa derivante dalla fusione dei due commi del precetto costituzionale. Nel comma 3 dello stesso articolo 2, dove si assegna allo Stato e agli enti pubblici territoriali il compito di favorire la pubblica fruizione e la valorizzazione.
Ancora, nell’articolo 3 dove, nella definizione della tutela, viene chiarito che la protezione e la conservazione sono sorrette da “fini di pubblica fruizione”. Il concetto è ribadito, infine, nell’articolo 6, nella definizione della valorizzazione, dove è scritto che la valorizzazione serve ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio culturale.
La nozione centrale che emerge dal nuovo Titolo II della Parte II è quella di “servizio di offerta alla pubblica fruizione del bene culturale”. Attorno a questa nozione ruotano la gestione del bene e le attività di valorizzazione dello stesso.

Non convince la proposta ricostruttiva, da taluni prospettata (G. Sciullo, I servizi culturali dello Stato, nota di commento a Corte cost., 20 gennaio 2004, n. 26, in Giornale di diritto amministrativo, n. 4/2004, 402), secondo cui il servizio di pubblica fruibilità del bene culturale si identificherebbe, ex latere accipientis, dal punto di vista del fruitore, con le attività di fruizione, mentre, dal punto di vista dell’amministrazione che organizza e gestisce il servizio, esso costituirebbe la valorizzazione.
In realtà la fruizione – intesa come mantenimento del bene in condizioni tali da poter espletare (articolo 101, comma 3, codice) il servizio di offerta alla pubblica fruizione – costituisce un prius rispetto alla valorizzazione. Le attività di valorizzazione migliorano la fruibilità del bene, incrementando la fruizione. Come acutamente evidenziato dalla 7^ Commissione del Senato, nel parere reso il 18 dicembre 2003 sullo schema di codice, “è indubbio che la fruizione precede la valorizzazione, in quanto inscindibilmente connessa alla tutela, della quale rappresenta lo sbocco necessario”, poiché “la valorizzazione interviene su un bene già tutelato e quindi, di regola, già fruibile”.
La fruizione, dunque, lungi dall’essere una sorta di “terra di nessuno”, di limbo intermedio e non ben definito tra tutela e valorizzazione, costituisce la cerniera che consente la saldatura e il funzionamento del raccordo essenziale tra tutela e valorizzazione.

Il modo in cui questa saldatura viene operata, tra le competenze statali di tutela e quelle regionali di valorizzazione, è costituito dal sistema della programmazione negoziata e degli accordi interistituzionali tra i diversi livelli di governo.
Nel raccordo tra gli articoli 102 (fruizione), 112 (valorizzazione) e 115 (forme di gestione) si ricostruisce la regola fondamentale per cui la base di una gestione condivisa dei beni culturali è costituita dalla adeguata progettazione di percorsi integrati di fruizione e valorizzazione dei beni in ambito territoriale regionale, attraverso la scelta di adeguate forme di gestione.

Gli accordi di fruizione, di cui all’articolo 102, comma 5, integrano i beni, fanno in modo che i beni di appartenenza diversa si incontrino e si coniughino in un progetto unitario di gestione (nel cui ambito è possibile anche il trasferimento della disponibilità del bene dallo Stato alle Regioni; ma, si noti, non più nell’ottica passiva e notarile dell’abolito articolo 150 del d.lgs 112 del 1998, che viveva in una logica superata di mero decentramento, ma nella nuova ottica della strumentalità a un progetto condiviso di gestione integrata).

Gli accordi di valorizzazione di cui all’articolo 112, che hanno la stessa forma dei primi, hanno invece ad oggetto le attività di valorizzazione e sfociano nell’individuazione comune di una forma di gestione (diretta o indiretta) tra quelle previste dall’articolo 115. E’ ben possibile e auspicabile che i suddetti accordi, su base regionale, siano contestuali, avvengano cioè con un unico atto riguardante sia l’integrazione dei beni per la fruizione che l’integrazione delle attività di valorizzazione.

La possibilità, prevista dal comma 6, di un accordo quadro generale, è prevista solo come eventuale e non condiziona certo la stipula immediata di accordi con le singole Regioni su base regionale. Le “forme di gestione” dell’articolo 115, come risulta chiaro alla luce di queste considerazioni, non hanno ad oggetto solo le attività di valorizzazione (come pure la lettera dell’articolo potrebbe indurre a ritenere, con una lettura però riduttiva che tradirebbe la ratio del sistema), ma abbracciano l’intera gestione del servizio pubblico di offerta alla fruizione pubblica del bene culturale e comprendono sia le attività di “gestione” del bene (anche quelle orbitanti nell’area della tutela, come è ad esempio per la manutenzione dell’immobile o la sorveglianza alle sale museali), intese come mantenimento della fruibilità del bene, sia le attività di valorizzazione e i servizi aggiuntivi ex lege “Ronchey” (articolo 117).

E’ errato dunque dire che il codice ha ricondotto tutta le gestione del bene culturale nell’ambito della valorizzazione. Il codice ha in realtà eretto la fruizione a punto di sintesi in cui convergono sia la tutela che la valorizzazione attraverso quelle “forme di gestione” che abbracciano tutte le attività neutre (alcune strumentali alla tutela: ad es., areazione e umidificazione delle sale, sorveglianza delle collezioni, pulizia e manutenzione dei locali; altre finalizzate alla valorizzazione: ad es., servizi “aggiuntivi”) e le conformano e unificano, nell’ambito di un progetto unitario e condiviso di gestione, nel servizio di offerta alla pubblica fruizione del bene culturale, che è il vero oggetto unitario della disciplina del Titolo II della Parte II del codice.