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Altre Corti > Cassazione > Cass. S.U. 4805/05
 

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. Vincenzo CARBONE	- Presidente aggiunto -
Dott. Giovanni OLLA	- Presidente di sezione -
Dott. Francesco CRISTRELLA ORESTANO	- Presidente di sezione -
Dott. Enrico PAPA	- Consigliere -
Dott. Alfredo MENSITIERI	- Consigliere -
Dott. Alessandro CRISCUOLO	- Relatore Consigliere -
Dott. Michele VARRONE	- Consigliere -
Dott. Giulio GRAZIADEI	- Consigliere -
Dott. Stefanomaria EVANGELISTA	- Consigliere -

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

sul ricorso proposto da:

S.B. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliata in Roma, Viale Angelico 97, presso lo studio dell’avvocato G.L., che la rappresenta e difende, giusta delega a margine del ricorso;
- ricorrente -

contro

Comune di Sabaudia, in persona del Sindaco pro-tempore, elettivamente domiciliato in Roma, Largo Angelo Fochetti 28, presso lo studio dell’avvocato F.P., che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato A.A., giusta delega a margine del controricorso;
- controricorrente -

nonchè contro

S.S., D.V., C.A., N.A., L.M., M.F., M.A., D.G.D., O.L., L.E., C.M.V., A.E., C.A., P.L., F. S.R.L., C.U., L.B., P.L., B.M., S.G.;
- intimati -

per regolamento preventivo di giurisdizione in relazione al giudizio pendente del Tribunale di Latina;

uditi glí avvocati G.L., A.A.;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio il 02/12/04 dal Consigliere Dott. Alessandro Criscuolo;

lette le conclusioni scritte dal Sostituto Procuratore Generale Dott. Vincenzo Maccarone, il quale chiede che la Corte dichiari la inammissibílità del ricorso per regolamento preventivo.

ORDINANZA

La Corte suprema di cassazione - sezioni unite civili - riunita in camera di consiglio;
esaminati gli atti;
considerato;

Con citazione del 21-28 gennaio 2002 la società S.B. a r.I. convenne in giudizio davanti al Tribunale di Latina il Comune di Sabaudia, D.V., C.M.V., A.E., C.A., C.U., B.M., L.B., P.L., S.S., C.A., M.F., N.A., M.A., D.G.D., O.L., L.E., esponendo quanto segue:

a) i signori A.E., C.M.V. e C.A., con atto pubblico del 20 marzo 2000 dopo avere premesso di essere proprietari di un suolo situato nel Comune di Sabaudia alla via Principe di Piemonte, esteso mq. 936,60, avevano trasferito in permuta alla detta società S.B. il suolo in questione, sul quale era stata rilasciata la concessione edilizia n. 5566 del 21 gennaio 2000. Con lo stesso atto pubblico l'A. e i C. avevano autorizzato la voltura della concessione a favore della medesima società, che a sua volta aveva ceduto loro in permuta alcune unità immobiliari collocate nel fabbricato da edificare sul suolo, del quale i proprietari permutanti avevano garantito la piena proprietà, la libera disponibilità, l'assenza di oneri nonché la destinazione edificatoría, secondo tutte le caratteristiche risultanti dal certificato di destinazione urbanistica rilasciato il 5 marzo 2000 dal dirigente dell'ufficio tecnico del Comune di Sabaudia, signor V.D.. A sua volta la società S.B., a garanzia delle obbligazioni assunte con l'atto pubblico (consegna delle unità immobiliari trasferite in permuta ai signori A. e C., che doveva avvenire entro due anni dal 16 marzo 2000, e adempimento delle altre obbligazioni nell'atto medesimo previste), aveva rilasciato fideiussione bancaria a prima richiesta.

b) Iniziati i lavori (che avevano incontrato alcuni problemi tecnici), a seguito di esposti di un proprietario confinante e di alcuni consiglieri comunali di Sabaudia il G.I.P. del Tribunale penale di Latina, su richiesta del P.M., con decreto del 9 maggio 2000 aveva disposto il sequestro preventivo del cantiere edile e dell'area, ravvisando nei confronti del signor D. e dei signori A. e C. la sussistenza del reato di cui agli artt. 110, 323, 321 c. p., nonché nei confronti dell'amministratore della società la sussistenza del reato di cui all'art. 20, lett. c), della legge n. 47 del 1985.

c) L'esecuzione della misura cautelare (disposta perché la concessione edilizia era ritenuta illegittima e penalmente illecita, in quanto adottata in violazione della legge regionale n. 24 del 1998 e dei vigenti strumenti urbanistici) aveva cagionato gravissimo pregiudizio sia alla società esponente, che (tra l'altro) si era vista sequestrare l'opera in fase di ultimazione e quando aveva già stipulato contratti preliminari di vendita degli appartamenti (ricevendo le relative caparre) con i signori C., B., L. e P., sia ai signori A. e C., sia ai promissari acquirenti;

d) le iniziative difensive spiegate dall'esponente in sede penale non avevano avuto esito positivo, perché alla fine il decreto di sequestro era stato confermato dal Tribunale del riesame di Latìna, con pronuncia a sua volta confermata dalla Corte di cassazione, e, all'esito dell'udienza preliminare, gli indagati erano stati rinviati a giudizio per i reati loro contestati.

e) L'attrice, quindi, si era venuta a trovare nella (almeno temporanea) impossibilità di realizzare il proprio programma costruttivo, con tutte le relative conseguenze, dovendosi altresì considerare che, nella vicenda, si era inserito un parere del Consiglio di Stato che, a seguito di ricorso straordinario al Capo dello stato proposto dal proprietario confinante, aveva chiesto al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti l'annullamento della concessione edilizia, perché illegittima con riferimento a tutte le previsioni urbanistiche vigenti per il nucleo urbano di Sabaudia.

f) Il rilascio della concessione edilizia era avvenuto a seguito di progetto approvato dalla commissione urbanistica sia dalla commissione edilizia del Comune di Sabaudia.

Su tali premesse l'attrice, adducendo di aver fatto legittimo affidamento sulla piena regolarità della concessione edilizia, osservò che - salva ogni azione nei confronti dei signori A. e C. per loro eventuali responsabilità - sussisteva la responsabilità del D., quale responsabile del procedimento diretto al rilascio della concessione edilizia ritenuta illegittima e illecita dal giudice penale, in solido con i componenti della commissione urbanistica (S., C., M. e N.), con i componenti della commissione edilizia (M., M., D., O. e L.), nonché con il Comune di Sabaudia per il principio della immedesimazione organica. Infatti, nell'ipotesi più favorevole (assoluzione degli imputati in sede penale e riconoscimento della legittimità della concessione in sede amministrativa), tale responsabilità andava collegata al ritardo nel completamento dell'opera, con i danni ad esso conseguenti, mentre, in caso di conferma del carattere non edificabile del terreno e dell'illegittimità della concessione, essa derivava dall'impossibilità di realizzare la palazzina con i gravissimi danni che da ciò sarebbero discesi. Inoltre, in relazione al "comportamento illegittimo e/o illecito, sanzionato dall'art. 2043 cod. civ., dei componenti le due commissioni, che dovevano essere i garanti del rispetto delle previsioni urbanistiche e che invece, con negligenza e colpa grave, hanno espresso pareri favorevoli contra legem", l'esponente affermò di avere diritto al risarcimento dei danni morali e da immagine per essere stata coinvolta in un procedimento penale e per il risalto che i mezzi d'informazione avevano dato ai fatti.

In questo quadro la società S.B., dopo avere quantificato i danni che riteneva di avere subito, formulò le seguenti conclusioni:

- accertare e dichiarare la responsabilità solidale dei D., nella sua qualità di responsabile del procedimento amministrativo diretto al rilascio della concessione edilizia e del certificato di destinazione urbanistica, dei signori S., C., M. e N., nella loro qualità di componenti della commissione urbanistica, dei signori M., M., D., O. e L., nella qualìtà dì componenti della commissione edilizia, nonché del Comune di Sabaudia in forza del principio d'immedesimazione organica del proprio dipendente, ex art. 28 Cost., per il rilascio del certificato di destinazione urbanistica e per tutto l'iter procedimentale relativo al rilascio della concessione edilizia, "siccome ritenuta e/o supposta illegittima ed illecita dalla Autorità Giudiziaria e da quella Amministrativa";

- accertare e dichiarare di conseguenza la responsabilità degli stessi convenuti per il provvedimento di sequestro preventivo del cantiere adottato dal GIP del Tribunale penale di Latina e per l'eventuale annullamento della concessione edilizia;

- condannare i convenuti, in solido tra loro e sotto tutti i profili esposti, al risarcimento del danno subito dall'esponente nella misura di euro 6.300.774,00=, o nella diversa misura ritenuta di giustizia con gli interessi;

- dichiarare che l'esponente, sotto tutti i profili esposti, ha diritto di essere garantita dal Comune di Sabaudia, dal D. e dai componenti delle commissioni urbanistica ed edilizia, in relazione a tutte le richieste avanzate dai signori A. e C., nonché dai promìssarí acquirenti degli appartamenti, per la ritardata c/o mancata consegna degli appartamenti dati in permuta e di quelli oggetto di preliminare di compravendita;

- con vittoria di spese processuali.

Nel giudizio cosi instaurato si costituirono i signori C.M.V., A.E. e C.A., chiedendo la condanna del Comune e del D. al risarcimento dei danni subiti; i signori M., M., D., O. e L., adducendo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, contestando il fondamento della domanda e chiedendo di essere autorizzati a chiamare in causa il geom. G.S., quale progettista dell'opera, e il geom. M.L., istruttore del progetto; il Comune di Sabaudia, nonché i signori S., D., C., N. e L. i quali addussero il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e, nel merito, chiesero il rigetto della domanda dell'attrice; i signori P.L., in proprio e quale rappresentante della s.r.I. F., C., L. e P.L., che si associarono alla domanda proposta dall'attrice; il signor M.B., che propose domanda riconvenzionale nei confronti della società S.B., chiedendone la condanna al risarcimento dei danni; il signor G.S.i, che chiese il rigetto della domanda avanzata nei suoi confronti dai signori M., M., L., D.o e O..

Così instaurato il contraddittorio la causa, all'udienza del 4 febbraio 2003, fu trattenuta in decisione dal giudice, con assegnazione alle parti dei termini per il deposito delle memorie.

Durante il decorso di tali termini la società S.B., con atto notificato il 29 marzo 2003, ha proposto istanza per regolamento di giurisdizione, chiedendo che sia stabilito se la controversia debba essere devoluta alla cognizione del giudice ordinario o del giudice amministrativo.

Il Comune di Sabaudia ha resistito con controricorso, chiedendo che sia dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo, ed ha depositato memoria.

Gli altri intimati non hanno svolto attività difensiva.

Il P.G., con requisitoria scritta in data 27 luglio 2004, ha chiesto che la Corte dichiari l’inammissibilità dell’istanza di regolamento, perchè proposta dopo che la causa (cui la questione di giurisdizione si riferisce) era stata già trattenuta per la decisione ed era stato assegnato il termine per il deposito delle comparse.

Ritenuto in diritto:

I. In relazione all'eccezione d'inammissibilità dei ricorso, sollevata dal P.G., il collegio osserva che questa Corte ha affermato il principio secondo cui la preclusione all'esperibilità del regolamento preventivo di giurisdizione, ai sensi dell'art. 41 e p. e., per effetto di una decisione nel merito in primo grado, si verifica non dal momento della pubblicazione mediante deposito

di tale decisione, ma da quello (precedente) in cui la causa viene trattenuta per la sentenza, momento che - segnando l'iter dei poteri decisori del giudice - osta a che il regolamento medesimo possa assolvere la funzione di una sollecita definizione della questione di giurisdizione, investendone per saltum la Suprema Corte (Cass., sez. un, 13 gennaio 2003, n. 342; 3 aprile 2000, n. 87).

Tuttavia nel caso in esame, come risulta dagli atti e come lo stesso Comune di Sabaudia nella memoria rileva, a seguito della proposizione del regolamento il processo di merito è stato sospeso dal giudice, ai sensi dell'art. 367 del codice di rito. Per effetto di tale provvedimento, che inplicitamente comporta la riapertura della fase istruttoria, la preclusione di cui al principio sopra richiamato viene meno, in quanto la pronuncia sul regolamento recupera la funzione di consentire una sollecita definizione sul profilo della giurisdizione.

Il ricorso, dunque, deve essere dichiarato ammissibile.

2 . Nel caso di specie deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

Si deve ricordare che, ai sensi dell'art. 386 e. p. c., la decisione sulla giurisdizione è determinata dall'oggetto della domanda e, quando prosegue il giudizio, non pregiudica le questioni sulla pertinenza del diritto e sulla proponibilità della domanda stessa. L'indagine sul punto va condotta con riguardo ai fatti allegati dall'attore (v. Cass., sez. un., 15 febbraio 1994, n. 1470).

Cìò posto, si osserva che il Comune di Sabaudia assume la sussistenza - nella controversia de qua - della giurisdizione esclusiva dei giudice amministrativo, richiamando gli artt. 34 e 35 del d. lgs. n. 80 del 1998, come sostituiti dall'art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205, e sostenendo che al giudice ordinario sarebbe stata demandata la cognizione circa “l'accertamento della pretesa responsabilità dell'Amministrazione e dei suoi organi per l'eventuale illegittimità del provvedimento concessorio rilasciato", nonché , per il risarcimento di pretesi danni consequenziali (controricorso, pag. 3). Ma questa tesi non può essere condivisa.

Con sentenza della Corte Costituzionale 6 luglio 2004, n. 204 (applicabile nella specie perchè le sentenze di accoglimento della Corte costituzionale hanno effetto retroattivo, con l'unico limite nella specie insussistente - costituito dalle situazioni consolidate per essersi il rapporto ormai esaurito: ex multis: Cass., 9 gennaio 2004, n. 113; 23 settembre 2002, n. 13839; 21 aprile 2000, n. 5240; 27 novembre 1998, n. 12061), è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 34, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, come sostituito dall'art. 7, lettera b, della legge 21 luglio 2000, n. 205, nella parte in cui prevede che sono devolute alla giurisdizione esclusiva dei giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto "gli atti, i provvedimenti e ì comportamenti anziché "gli atti e i provvedimenti” delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti alle stesse equiparati, in materia urbanistica ed edilizia.

Pertanto in base al testo della citata norma, come risultante dalla pronuncia del Giudice delle leggi, sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti alle stesse equiparati, in materia urbanistica ed edilizia.

Orbene, come emerge daIl'esposizione dei fatti allegati dall'attrice e dalle conclusioni da questa rassegnate nel giudizio cui l'istanza di regolamento si riferisce (sopra riportati), detto giudizio non ha per oggetto la legittimità o illegittimità del provvedimento concessorio a suo tempo rilasciato come invece l'ente territoriale sostiene. La società S.B., infatti, non chiede al giudice ordinario di accertare in via diretta la legittimità o meno dì tale atto (i riferimenti ad esso in citazione si limitano ad enunciare le ragioni poste a fondamento del sequestro preventivo del cantiere e dell'area disposto in sede penale, nonché a richiamare un parere reso dal Consiglio di Stato nell'ambito di un procedimento promosso da un terzo con ricorso straordinario al Capo dello Stato). Chiede invece che sia accertata la responsabilità civile ex art. 2043 c.c. del D., in solido con i componenti delle commissioni urbanistica ed edilizia, nonché con il Comune di Sabaudia (quest'ultimo in forza dell'estensione della responsabilità civile stabilita dall'art. 28 della Costituzione), in relazione al procedimento di rilascio della concessione "siccome ritenuta c/o supposta illegittima ed illecita dalla autorità giudiziaria e da quella amministrativa" (capo a delle conclusioni della citazione), da ciò derivando - secondo l'allegazione dell'attrice - la responsabilità degli stessi convenuti per il sequestro del cantiere adottato in sede penale, per il procedimento penale in corso e per l'eventuale annullamento della concessione edilizia (capo b delle conclusioni della citazione).

La domanda, dunque, non postula alcun accertamento - nel processo pendente davanti al Tribunale di Latina - sull'esercizio del potere amministrativo (autoritativo) in materia urbanistica ed edilizia, che ha portato al rilascio della concessione edilizia ma, sul presupposto che questa resti caducata per l'esito del procedimento penale o per eventuali provvedimenti dell'autorità amministrativa, ascrive ai comportamenti dei suddetti convenuti la responsabilità (ex artt. 2043 c. c. e 28 Cost.) per i ritardi o per la sopravvenuta impossibilità dì realizzare il programma costruttivo, formulando le pretese risarcitorie e di garanzia come articolate nell'atto introduttivo.

E' cosi azionata una situazione giuridica autonoma, avente consistenza di diritto soggettivo, in quanto radicata sull'art. 2043 .cod. civile. Essa, per quanto sopra detto, non rientra nell'ambito applicativo dell'art. 34 cit. (come risultante dopo la menzionata sentenza della Corte costituzionale), non richiedendo direttamente al Tribunale verifiche o controlli su profili riconducibili alla pubblica amministrazione-autorità; non è configurabile come diritto patrimoniale consequenziale, perché riferita aí comportamenti (asseritamente íllecití) dei convenuti sopra indicati (e, inoltre, si deve notare che nel caso in esame l'annullamento dell'atto concessorio non è chiesto ma, in ipotesi, subito dalla società, la quale rispetto a quell'annullarnento risulta controinteressata, sicché non è neppure ravvisabile l'esigenza di concentrare la tutela demolitoria e quella risarcitoria dinanzi allo stesso giudice, allo scopo di evitare che la parte, ottenuta tutela davanti al giudice amministrativo debba poi adire il giudice ordinario per vedersi riconosciuti i diritti patrimoniali consequenzíali, compreso il risarcimento del danno); non appartiene alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo, stante la sua consistenza di diritto soggettivo.

Ne deriva che deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

Si ravvisano giusti motivi per dichiarare compensate tra le parti le spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte suprema di cassazione, pronunciando a sezioni unite, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e compensa tra le parti le spese del giudizio di cassazione.

Così deciso in Roma, il 2 dicembre 2004, nella camera di consiglio delle sezioni unite civili della Corte suprema di cassazione.

(Depositata in cancelleria il 7 marzo 2005)