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Eventi > Inaug. Anno Giud. 2008 TAR Latina > Relaz. del Pres. Dott. Francesco Corsaro

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
SEZIONE DI LATINA

INAUGURAZIONE ANNO GIUDIZIARIO 2008
Latina, 7 marzo 2008

RELAZIONE DEL PRESIDENTE DOTT. FRANCESCO CORSARO

Libertà non significa nulla, se non significa volontà libera;
volontà libera non significa nulla se non significa volontà di mutare,
in sé, un certo complesso di sensazioni
conformemente a un certo complesso di rappresentazioni.
(Guido Calogero, “La scuola dell’uomo”)

Autorità, Signore, Signori,

1 - Quest’anno la cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario è stata strutturata secondo i canoni tradizionali, per due precise ragioni: il rispetto delle direttive impartite dal Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa, e il ridotto tempo avuto a disposizione, data la mia recente nomina alla presidenza della Sezione di Latina, per organizzare una manifestazione più articolata.
Ciò non va letto però come un rifiuto, e ancor meno come un giudizio negativo sulla formula introdotta negli ultimi anni dal mio predecessore presidente Franco Bianchi, ossia quella della tavola rotonda che vedeva il coinvolgimento e la partecipazione attiva dei vari operatori del diritto, formula che non escludo possa in futuro essere ripresa ed anche ulteriormente arricchita.
La relazione sarà anche breve, e probabilmente anche non esauriente, non conoscendo ancora bene la realtà locale e non avendo minimamente partecipato all’attività giurisdizionale della quale dovrò tuttavia parlare.
Per tale ultima ragione, i lusinghieri risultati conseguiti dalla Sezione vanno riconosciuti al lavoro e all’impegno del presidente che mi ha preceduto, il mio caro amico Franco Bianchi e ai colleghi Scudeller, Soricelli e Rotondo e al personale di Segreteria, ai quali va il più sincero ringraziamento per l’intensa collaborazione fornita.

2 - In ossequio alle direttive del Consiglio di Presidenza, inizio dai profili quantitativi del contenzioso dell’anno 2007.
Nell’anno 2007 sono sopravvenuti 1256 procedimenti, con un aumento di 7 unità rispetto all’anno 2006, ai quali sono da aggiungere numerosi motivi aggiunti, molti dei quali introducono temi di indagine completamente nuovi e, molto spesso, più complessi di quelli posti con il ricorso iniziale.
Mentre negli altri Tribunali si registra una, sia pur modesta, diminuzione della domanda, presso la Sezione di Latina il numero dei ricorsi negli ultimi tre anni ha registrato un aumento anche se non rilevante: 1197 nel 2005, 1249 nel 2006 e 1256 nel 2007; sembra, quindi, essersi arrestato, per il momento, l’effetto di quei fattori che avevano determinato un decremento della domanda, da alcuni individuati nella diminuzione degli atti amministrativi impugnabili, per effetto delle modifiche strutturali dell’attività amministrativa (deregolamentazioni, liberalizzazioni, semplificazioni).
Quanto alla classificazione, i ricorsi depositati nel 2007 rispecchiano quella dell’anno precedente: 573 riguardano la materia edilizia, 70 le autorizzazioni e concessioni, 70 i Comuni e le Province, 54 gli appalti pubblici di lavori, servizi e forniture, 32 l’industria e il commercio, 32 l’istruzione, 25 il pubblico impiego, mentre il resto è diviso, con numeri di scarsa rilevanza statistica tra le altre materie attribuite alla giurisdizione amministrativa.
L’elevato numero dei ricorsi in materia di edilizia ed urbanistica (poco meno della metà dei ricorsi introitati nel 2007) può essere analizzato da due punti di vista.
Premesso che in tale contenzioso emergono eterne ragioni di conflittualità, legate al governo del territorio e ai procedimenti di formazione degli strumenti urbanistici generali, il dato numerico da un lato può essere letto come significativo indice della qualità dell’amministrazione; non di rado, infatti, le censure prospettate mettono in evidenza uno svolgimento patologico dell’azione della pubblica amministrazione, specie nei piccoli comuni dovuta alla mancanza di personale qualificato.
Dall’altro può essere rivelatore o di un alto tasso di abusivismo edilizio (sicchè è facile ipotizzare che i ricorsi siano proposti per evitare l’acquiescenza ai provvedimenti sanzionatori nella prospettiva di un nuovo condono).
A fronte dei 1256 procedimenti sopravvenuti, ne sono stati complessivamente definiti 1758, con un saldo attivo di 502 unità.
Sono stati pronunciati 1106 decreti decisori e 772 sentenze di cui 12 in forma semplificata e le altre in forma ordinaria.: le sentenze sono, quindi, diminuite rispetto al 2006, ma ciò è dovuto alla grave carenza di organico che si era determinata già nel precedente anno, col collocamento a riposo di un magistrato ed il trasferimento di altro magistrato, transitato al Consiglio di Stato; carenza che è stata ripianata, con l’arrivo di nuovi colleghi, solo nel gennaio di quest’anno.
Sono state emessi 936 provvedimenti cautelari, di cui 132 monocratici e 804 collegiali.
Tale numero è estremamente elevato e, se rapportato a quello dei ricorsi sopravvenuti, credo che non abbia riscontro in altre sezioni dei Tribunali Amministrativi Regionali.
Sottraendo, infatti, al numero dei procedimenti sopravvenuti nel 2007, quelli per l’accesso ai documenti, quelli avverso il silenzio della P.A. e quelli per l’esecuzione del giudicato, per i quali non vi è praticamente spazio per richieste di misure cautelari, il risultato è che per tutti gli altri ricorsi la richiesta della cautela costituisce la regola.
In sostanza, il giudizio cautelare viene utilizzato per ragioni estranee alla sua natura, al fine di avere o la fissazione di una udienza di merito ravvicinata o ottenere una immediata pronuncia, proveniente da un terzo imparziale, che sia anticipatoria di quella definitiva, anziché di cautela.
Vengono, in tal modo, sottovalutati i limiti di una pronuncia, quella cautelare, che è inidonea, per sua natura, a formare giudicato e che è emessa sulla base di una istruttoria che, per la fase in cui è resa, non può essere completa.
Sta, di fatto, che la Sezione, come ho gia detto, ha dovuto emettere pronunce cautelari su un numero di ricorsi che supera largamente il 75% dei ricorsi depositati.
In tal modo, si moltiplica il numero dei giudizi all’esame dei collegi giudicanti, si allunga oltre misura la durata delle udienze e delle Camere di Consiglio e si ritardano ulteriormente i tempi di attesa per la definizione dei ricorsi.
Senza dire, poi, che si finisce per ottenere un risultato opposto alla ragione di fondo per cui si utilizza la fase cautelare, ossia quella di pervenire alla decisione del ricorso il più rapidamente possibile.
Può essere importante sapere che le decisioni cautelari appellate sono state 102 e quelle confermate circa l’80%.
Non sono riuscito ad avere i dati relativi agli appelli avverso le sentenze emesse nell’anno 2007.

3 - Delle decisioni pubblicate nel 2007 dalla Sezione, ne segnalo alcune per la loro novità o rilevanza economica sociale delle problematiche affrontate.
In un’ottica che i definirei deflattiva della domanda di giustizia si collocano le sentenze n. 39 e n. 566 (est. Scudeller).
La prima, muovendo da una lettura coordinata delle disposizioni di cui all’art. 21 octies della L. n.15/2005 con quella dell’art. 26, comma 2 della legge 6.12.1971, n. 1034, nel caso di fondatezza della censura di incompetenza, ha ritenuto che l’annullamento del provvedimento impugnato e la remissione dell’affare all’Autorità competente sono possibili solo nel caso in cui il contenuto dispositivo avrebbe potuto essere diverso.
La seconda, in applicazione dell’art. 21 octies della L. 241/90, ha ritenuto praticabile l’istituto della convalida anche con riferimento alla irrituale convocazione della seduta di un organo collegiale.
Lungo la stessa linea si pone la sentenza n. 1232 (est. Scudeller) che, in applicazione della sentenza della Corte costituzionale n. 77 del 12 marzo 2007, che, nel dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 30 della L. 1034/1971 ha introdotto l’istituto della translatio iudicii, ha declinato la giurisdizione, con salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda, indicando il termine perentorio entro il quale riassumerla presso il giudice ritenuto competente.
In ossequio poi al principio di effettività della tutela, la sentenza n.626 (est. Rotondo) ha ritenuto inopponibili nei confronti dei commissari ad acta nominati dal giudice amministrativo in sede di ottemperanza le prescrizioni contenute nell’accordo amministrativo intercorso tra lo Stato e la Regione Lazio, secondo cui “è tassativamente escluso l’utilizzo di risorse correnti per la copertura dei debiti pregressi”, perché la relativa deliberazione, provenendo da medesimo soggetto debitore, e perciò autoreferenziale, non costituisce ipotesi di forza maggiore o di impossibilità sopravvenuta.
In tema di risarcimento danni, la sentenza n. 379 (est. Rotondo), conformemente alla sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del 2004, ha ritenuto che la c.d. pregiudiziale amministrativa non viene all’evidenza come questione pregiudiziale in senso stretto, ossia di rito, afferente ad una condizione dell’azione, talchè il mancato esperimento dell’azione annullatoria condiziona negativamente l’ammissibilità-proponibilità della stessa domanda risarcitoria, bensì come questione attinente al merito della controversia, con riguardo ad uno degli elementi costitutivi della fattispecie illecita in difetto del quale la domanda non può essere accolta, con la conseguenza che il giudice amministrativo deve respingere, e non dichiarare inammissibile, la domanda di risarcimento del danno ingiusto.
Merita inoltre essere ricordata la sentenza n. 305 (est. Rotondo) che, in applicazione delle disciplina introdotta con la L. 7 marzo 1986 n. 65, relativamente alla definizione dei principi organizzativi dei Comuni nel settore della Polizia municipale, ha ritenuto illegittima una delibera comunale nella parte in cui, nel disporre l’incardinazione del servizio di Polizia municipale all’interno di una struttura organizzativa più ampia, ha inteso però assoggettare il Comandante al dirigente amministrativo, sottraendogli la necessaria autonomia operativa, in violazione del principio – immanente l’ordine e la sicurezza pubblica affidati al Sindaco sul territorio comunale – della diretta responsabilità del comandante verso il capo dell’Amministrazione in ordine all’addestramento, alla disciplina e all’impiego tecnico-operativo degli appartenenti al Corpo di polizia.
In materia di emersione di lavoro irregolare prestato da soggetti di nazionalità extracomunitaria, la Sezione, con la sentenza n. 643, modificando il precedente orientamento, allineato alla giurisprudenza di altri Tribunali Amministrativi Regionali, che escludeva un automatismo tra segnalazione Schengen da parte di uno stato estero e revoca o diniego del permesso di soggiorno da parte dell’Autorità di pubblica sicurezza, ha ritenuto non più corretta tale impostazione, interpretando la convenzione di Schengen, resa esecutiva in Italia dalla legge 30 novembre 1993 n.388, nel senso che l’esistenza di una segnalazione in corso di validità, come inammissibile nello spazio Schengen di un soggetto di nazionalità extracomunitaria, ne impedisce la regolarizzazione e in tal caso non vi è obbligo di attivare la procedura dell’art. 25 del Trattato, dato che questa procedura presuppone che lo Stato che l’attiva ritenga la segnalazione in qualche modo incompatibile con il proprio diritto interno.

4 - Il problema dei problemi resta sempre quello dei tempi per una rapida giustizia.
Le attribuzione del TAR attuano una duplice garanzia: quella del cittadino nei confronti del pubblico potere, ma anche quella dell’amministrazione nei confronti di attacchi impugnatori ingiustificati.
E’ imperativo, quindi, che nell’erogazione di un servizio pubblico fondamentale non si registrino ritardi che finiscono per togliere ogni utilità a chi ne ha fatto domanda o per paralizzare, o comunque rallentare, l’azione amministrativa di chi è convenuto in giudizio, e che la giurisdizione sia esercitata con efficienza e rapidità.
Negli ultimi quindici anni vi sono stati numerosi intereventi legislativi sui versanti procedimentale, organizzativo e processuale che hanno migliorato il rapporto tra cittadino e pubblica amministrazione, fornendo da un lato a quest’ultima un più moderno assetto organizzativo e dall’altro introducendo riforme nel processo amministrativo volti a perseguire obiettivi di celerità, concentrazione ed effettiva tutela. Tale processo riformatore si è rivelato utile non solo per gli amministrati ma anche per la pubblica amministrazione, che ha interesse non solo a conoscere il più rapidamente possibile la legittimità o meno dei propri provvedimenti sottoposti all’esame del giudice ma anche ad avere utili indicazioni per lo svolgimento ulteriore della sua azione amministrativa.
In particolare le riforme degli anni ’98-2000 hanno posto le premesse per una possibile inversione di tendenza rispetto al passato, trasferendo al giudice ordinario la giurisdizione delle controversie in materia di pubblico impiego, introducendo il controllo di procedibilità sui ricorsi ultradecennali, istituendo riti speciali, accelerati per le controversie sugli oggetti sensibili per l’interesse pubblico, camerali in materia di silenzio-rifiuto ed accesso e la competenza monocratica per la dichiarazione dell’estinzione del giudizio, della rinuncia e della cessazione della materia del contendere.
Pur non sottovalutando gli effetti positivi delle anzidette riforme, che hanno modificato in positivo il rapporto tra procedimenti definiti e procedimenti sopravvenuti, senza nuove soluzioni organizzative, anche a stralcio, resta assai problematico lo smaltimento dell’arretrato che ammonta a 10.715 ricorsi.
La strada maestra sarebbe quella dell’adeguamento del numero dei magistrati e dei funzionari addetti all’ufficio, a cui affidare il governo dei fascicoli di causa in modo che essi pervengano al collegio non solo ordinati ma anche completi (mi riferisco in particolare ai precedenti giurisprudenziali richiamati dalle parti a sostegno delle loro tesi).
In attesa degli auspicati interventi legislativi, potrebbe, e mi propongo di attuarlo, essere ampliato il ricorso alla possibilità introdotta dall’art. 9 della legge 21 luglio 2000, n. 205 di definizione immediata dei giudizi in cui si ravvisi la manifesta fondatezza, ovvero la manifesta infondatezza, irricevibilità o improcedibilità del ricorso.
Di tale istituto si fa uso ridotto, per varie ragioni.
Bisognerebbe anzitutto ampliare, nel rispetto della legge, le occasioni in cui si può ricorrere alla c.d. sentenza breve, oggi limitate al momento della pronuncia cautelare, prendendo in considerazione anche la possibilità di addivenirvi anche in camere di consiglio fissate d’ufficio a seguito dell’esame di richieste istruttorie, il cui esito potrebbe consigliare l’immediata definizione del giudizio.
Le sentenze in forma semplificata sono state solo 12, un numero francamente insufficiente rispetto alle possibilità offerte dalla normativa che ha introdotto tale modalità di definizione dei giudizi.
Probabilmente tale esiguo numero sconta lo scarso favore, da parte dei magistrati, di uno stile di redazione della sentenza ritenuto non espressivo delle loro capacità professionali, misurato a torto in base al numero delle pagine scritte
Il buon andamento della giustizia amministrativa, è stato osservato (Vacirca), dipende anche dal buon andamento complessivo delle Pubbliche Amministrazioni, non solo per quanto attiene allo svolgimento del giudizio, in cui è importante la collaborazione della parte pubblica nell’approntamento del materiale istruttorio, ma anche per quanto concerne la sua esecuzione.
Al riguardo, sconfortante è il rapporto fra il numero dei nuovi giudizi di ottemperanza (151) e il numero complessivo dei nuovi giudizi ( 1256).
Tale rapporto (superiore al 12 %) sostanzialmente replica il dato degli anni precedenti e non trova riscontro, sotto il profilo dimensionale, in nessun altro Tribunale Amministrativo.
Una maggiore propensione alla spontanea esecuzione delle sentenze, che di per sé è già un bene, costituirebbe, quindi, un importante fattore deflativo della domanda di giustizia.
La pesantezza dell’arretrato rende auspicabile una fattiva collaborazione tra gli avvocati e questa istituzione giurisdizionale; nell’ambito di tale collaborazione che intendo sollecitare e coltivare con incontri con i rappresentanti degli avvocati amministrativisti, e con la disponibilità ad ascoltare quanti vorranno fornire utili suggerimenti, potrebbe rivelarsi utile se gli studi degli avvocati, contattando i clienti più antichi, informassero la nostra Segreteria dell’eventuale caduta di interesse anche per i ricorsi che non abbiano superato il decennio dalla loro presentazione.
Sarebbe, quello anzidetto, un utile, anche se piccolo, contributo alla riduzione dei tempi di attesa per i ricorsi per i quali vi è ancora interesse alla decisione, perché eviterebbe di mettere a ruolo ricorsi che hanno perso l’iniziale interesse.
E’ inoltre auspicabile che, nel sollecitare, con domanda di prelievo, l’udienza di merito, gli avvocati si premurino di verificare che la documentazione versata sia sufficiente per la decisione, chiedendo, in caso contrario, che all’acquisizione di quanto sia necessario, si provveda, con provvedimento monocratico, prima che la causa sia portata davanti al collegio giudicante.
Lo smaltimento dell’arretrato rende necessari anche altre misure che sin da oggi vi anticipo: non saranno concesse cancellazioni dal ruolo e i rinvii saranno accordati solo in via eccezionale, salvo che si rendano necessari per la proposizione di motivi aggiunti, e dichiarando a verbale le ragioni della richiesta.
Sarà utilizzato lo strumento dei ruoli aggiunti per i ricorsi infradecennali di più vecchia data, al fine di accertare la permanenza o meno dell’interesse alla prosecuzione, in caso positivo, nella stessa udienza di chiamata sarà fissata la data di discussione.

5- Prima di concludere, voglio assicurare che la presenza culturale che la Sezione di Latina ha svolto in questi ultimi anni verrà non solo continuata ma, se possibile, anche potenziata.
Saranno quindi sviluppati i rapporti con l’Università di Cassino, dando anche attuazione, con l’aiuto dei nuovi colleghi, alla Convenzione stipulata dal mio predecessore, per consentire a studenti specializzandi nella materia del “Diritto degli Appalti Pubblici”, lo svolgimento del tirocinio presso la Sezione di Latina, affiancando il magistrato referente nell’esercizio delle funzioni.
Concludo questa breve relazione, credendo di poter affermare che la Sezione, nel corso del 2007, ha svolto il proprio dovere e che i giudici e il personale degli uffici continueranno ad impegnare tutte le loro energie per rispondere alle attese dei cittadini e delle Amministrazioni.

Ringrazio tutti gli intervenuti che hanno avuto la pazienza di ascoltarmi.