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TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
SEZIONE DI LATINA

INAUGURAZIONE ANNO GIUDIZIARIO 2009
Latina, 7 marzo 2009

RELAZIONE DEL PRESIDENTE DOTT. FRANCESCO CORSARO

Il fatto che le situazioni in cui ci troviamo  siano giuste o ingiuste, prima o poi ci riguarda. Anche se non abbiamo rivolto una domanda sul bene o sul male
alle circostanze in cui viviamo,
spesso lo sguardo delle circostanze si rivolge verso di noi, interrogandoci sul bene e sul male. E noi non possiamo rispondere che siamo indifferenti.
(Luigi Zoja, Giustizia e Bellezza)

Autorità, Signore, Signori,

1 – Malgrado i buoni propositi formulati in occasione della passata inaugurazione, anche quest’anno la cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario è stata articolata nel modo tradizionale e comunque nel rispetto delle direttive impartite dal Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa; essa consisterà quindi nell’esposizione dei dati numerici relativi all’attività svolta nell’anno solare, in alcune riflessioni che traggono ragione da tali dati e nella illustrazione di alcune decisioni adottate dalla Sezione che rivelano interesse o per la loro novità o per l’impatto determinato nell’azione amministrativa posta al vaglio della Sezione.
Non mancheranno però occasioni, e saranno assecondate iniziative provenienti da pubbliche amministrazioni e dal libero foro, per dibattere sui temi che riguardano lo svolgimento della funzione amministrativa, con la partecipazione attiva dei vari operatori del diritto che in forma ridotta sono state registrate anche nello scorso anno (Convegno di Gaeta).
La relazione sarà  breve, anche per lasciare spazio, secondo la prassi sin qui seguita, agli interventi dei rappresentanti degli ordini forensi e delle associazioni degli avvocati amministrativisti che sin d’ora invito ad essere critici, se necessario, ma anche portatori di suggerimenti che, compatibili con i limiti legislativi, ritengano essere utili alla soddisfazione dell’interesse che ci accomuna, ossia una maggiore produttività della Sezione che per gli utenti significa essenzialmente una soluzione più rapida dei giudizi proposti.

2 – Ponendo mano alle cifre, inizio dai profili quantitativi del contenzioso dell’anno 2008.
Nell’anno 2008 sono sopravvenuti 1188 procedimenti, con una diminuzione di 68 unità rispetto all’anno 2007, ai quali é però da aggiungere un consistente, anche se non agevolmente determinabile, numero di motivi aggiunti, che non si limitano ad ampliare l’ambito di contestazione definito dal provvedimento gravato con l’atto introduttivo o dalla pretesa iniziale, ma introducono piuttosto temi di indagine completamente nuovi e più complessi di quelli posti col ricorso iniziale.
La diminuzione della domanda si riscontra in quasi tutti i Tribunali amministrativi ma, non disponendo di indagini al riguardo, non saprei individuarne le ragioni.
Non c’è ovviamente motivo di dolersi di tale fenomeno, salvo che la minore richiesta di accesso alla giustizia amministrativa debba addebitarsi, come qualcuno ha già ipotizzato, all’onerosità del contributo per le cause di modesto valore economico.
Quanto alla classificazione, i ricorsi depositati nel 2008 replicano in buona misura quella dell’anno precedente: 558 riguardano la  materia edilizia, 90 le autorizzazioni e concessioni, 63 i Comuni e le Province, 51 gli appalti pubblici di lavori, servizi e forniture, 21 l’industria e il commercio, 19 l’istruzione, 42 il pubblico impiego, mentre il resto è diviso, con numeri di scarsa rilevanza statistica tra le altre materie attribuite alla giurisdizione amministrativa.
L’elevato numero dei ricorsi in materia di edilizia ed urbanistica (poco meno della metà dei ricorsi introitati nel 2008) deve far riflettere soprattutto i pubblici amministratori locali.
Muovendo dalla considerazione che la maggior parte di tali ricorsi riguarda l’attività repressiva dell’abusivismo edilizio, potrebbe rivelarsi utile (ma in questa sede ne parlo perché corrisponde alla funzione del giudice amministrativo non solo l’accertamento dell’osservanza formale delle leggi, ma anche, e soprattutto, l’apprezzamento dell’azione amministrativa, ai fini del buono ed imparziale andamento dell’Amministrazione, e anche per gli effetti deflattivi che ne deriverebbero sul contenzioso amministrativo) un’analisi delle ragioni di tale fenomeno, non potendosi escludere che solo in minima parte è dovuta (e quindi è più difficilmente ovviabile) alle “eterne ragioni di conflittualità” legate al governo del territorio e ai procedimenti di formazione degli strumenti urbanistici generali, mentre il maggior numero è imputabile al ritardo con cui l’abuso viene represso, in tal senso conducendo il rilievo che oggetto dell’ingiunzione a demolire raramente è il piccolo abuso (ossia il c.d. abuso di veranda) e il più delle volte riguarda manufatti ben più consistenti.
Senza poi dire che l’azione repressiva spesso si ferma con l’intimazione a demolire, alla quale non segue l’ulteriore e più incisiva attività repressiva.
Non trascurabile contributo offre, inoltre, l’elevata propensione all’abusivismo edilizio nelle regioni meridionali del nostro paese, la cui origine storica non è agevole superare, se non matura quel processo di educazione civica che renda recessivo il valore della “roba” (patrimonio individuale) rispetto alla consapevolezza che un ordinato sviluppo del territorio va ben oltre le ragioni e le prospettive esistenziali del singolo, con ricadute positive sull’economia del nostro paese (turismo) e sulle generazioni future.
Elevato rimane anche il numero dei ricorsi per l’esecuzione o l’ottemperanza al giudicato proposti nei confronti delle Aziende unità sanitarie locali sulla base di sentenze o decreti ingiuntivi del giudice ordinario.
Le pretese dei creditori sembrano quindi trovare più rapida ed agevole soluzione attraverso il duttile strumento del commissario ad actus anziché mediante la procedura esecutiva del codice di procedura civile.
La preferenza del giudizio amministrativo per l’esecuzione del giudicato del giudice ordinario si registra anche per quelle materie che in passato erano devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Per l’attività adempitiva del dovere di rendere operante nei confronti dell’amministrazione “l’ordine di eseguire la decisione”, un vivo ringraziamento va rivolto ai Prefetti di Latina e di Frosinone, ai quali la Sezione di regola demanda la nomina dei Commissari ad acta , sia per la disponibilità dimostrata, sia per la qualità dell’attività posta in essere dai funzionari nominati che raramente ha dato uogo ad incidenti di esecuzione.
A fronte dei 1188 procedimenti sopravvenuti ne sono stati complessivamente definiti 1870, con un saldo attivo di 692 unità.
Sono stati pronunciati 1135 decreti decisori e 735 sentenze di cui 57  in forma semplificata: le sentenze ordinarie sono quindi diminuite, rispetto al 2007, ma il minor numero è stato ampiamente compensato dalle decisioni semplificate (45 in più rispetto al precedente anno) il cui aumento è stato possibile grazie alla sensibilità con cui i colleghi hanno accolto il mio invito, e non rare volte alla loro non sollecitata disponibilità.
Sono stati emessi 711 provvedimenti cautelari, di cui 78 monocratici e 633 collegiali.
Tale numero, anche se registra una lieve flessione rispetto al precedente anno, resta comunque elevato specie se rapportato a quello dei ricorsi sopravvenuti.
Sottraendo, infatti, al numero dei procedimenti sopravvenuti nel 2008, quelli per l’accesso ai documenti, quelli avverso il silenzio della P.A. e quelli per l’esecuzione del giudicato, per i quali non vi è praticamente spazio per richieste di misure cautelari, il risultato è che per tutti gli altri ricorsi la richiesta della cautela costituisce la regola.
La straordinaria prontezza delle misure cautelari del giudice amministrativo, nonché l’incisività, la multiformità, l’atipicità e l’adattabilità di tali misure hanno un ruolo determinante per l’efficacia della nostra giustizia, e ciò spiega e giustifica la “forte” utilizzazione della fase cautelare.
Al riguardo mette conto ricordare che i provvedimenti cautelari sono emessi con estrema prontezza: quasi ad horas per quelli monocratici anche nel periodo estivo, e alla prima Camera di Consiglio utile per quelli collegiali.
In materia di pubblici appalti, l’inibizione della sottoscrizione del contratto col soggetto aggiudicatario, accordata inizialmente col provvedimento monocratico e poi confermata in sede collegiale, ove il ricorso presenti elementi che inducano ad una favorevole definizione, ha dimostrato tutta la sua incisività, dopo la decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 8 del 2008, consentendo alla parte vittoriosa un’effettiva reintegrazione in forma specifica col giudicato amministrativo.
Tali note positive non ci esimono però dal rilevare che la richiesta della cautela è spesso utilizzata al solo scopo di ottenere la fissazione dell’udienza di merito, se è vero che, alle Camere di consiglio fissate per l’esame, la richiesta, siccome carente dei necessari presupposti, per un buon numero di ricorsi, viene rinviata al merito o rinunciata.
Si registra anche un’eccessiva ed ingiustificata richiesta di decreti monocratici, vale a dire anche in situazioni in cui difettino la straordinarietà e l’urgenza e non vi sia neppure spazio per alcuna delle misure che la più sensibile giurisprudenza cautelare ha messo in campo.
Un caso per tutti.
In piena estate, sotto ferragosto, un ricorrente che non aveva potuto partecipare al seconda prova scritta di un pubblico concorso perché ammalato, e che per tale ragione era stato escluso dalle ulteriori fasi della procedura concorsuale, ha chiesto un decreto cautelare inaudita altera parte che ordinasse l’immediata convocazione della Commissione esaminatrice per consentirgli di effettuare in solitario quella prova.
Senza poi dire di richieste di provvedimenti cautelari monocratici formulate in giudizi azionati per la tutela di interessi pretensivi, rispetto ai quali non appare spendibile neppure l’ordine di riesame all’Autorità amministrativa dovendosi a quest’ultima accordare un termine che andrebbe sicuramente oltre il termine di efficacia assegnato al decreto cautelare presidenziale.
Può essere utile sapere che le decisioni cautelari appellate sono state 93 e quelle confermate circa il 75%.
Gli appelli depositati al Consiglio di Stato sono stati 77 e di quelli trattati solo due sono stati accolti. Ne consegue che le sentenze della Sezione hanno registrato una buona tenuta.

3 - Delle decisioni pubblicate nel 2008 dalla Sezione, ne segnalo alcune per la loro novità o per l’utile funzione di indirizzo che ne potrebbe scaturire nello svolgimento dell’azione della pubblica amministrazione.
Con la sentenza n. 616 (est. Soricelli) in tema di attività amministrativa, la Sezione ha ritenuto di affermare che, come ogni situazione giuridica è soggetta, salve le eccezioni previste dalla legge, ad estinzione nel caso di protratta inattività del titolare, anche il procedimento amministrativo, pur in mancanza di una norma che stabilisca in generale in tal senso, si estingua allorché né l’amministrazione  né l’interessato pongano in essere attività alcuna preordinata alla sua coltivazione entro un termine ragionevole.
In materia processuale, la Sezione ha statuito (sentenza 1475 est. Soricelli) che il principio affermato anche dalla Corte Costituzionale secondo cui le formalità connesse alla notifica del ricorso ai soggetti interessati devono ritenersi compiute con la consegna  del plico all’ufficiale giudiziario (nel senso che al notificante non possono essere addossate le conseguenze di ritardi, errori e/o omissioni dell’agente postale che materialmente esegue la notificazione) non esclude che quest’ultima  debba perfezionarsi e che di tale perfezionamento il ricorrente debba dare la prova mediante deposito delle cartoline attestanti la ricezione del plico da parte del destinatario (dato che è solo con la ricezione che il contraddittorio viene instturato.
Nella stessa materia ha poi ritenuto (sentenza n.1618, est. Soricelli) che in linea di principio lo strumento dei motivi aggiunti possa essere impiegato anche da parte di chi sia ricorrente incidentale, ma che tale possibilità debba essere limitata, al fine di garantire che il processo abbia tempi certi di decisione e di evitare che tale strumento possa essere utilizzato per rallentarne i tempi, alla sola ipotesi in cui la proposizione dei motivi aggiunti al ricorso incidentale sia occasionata dalla sopravvenuta conoscenza (per effetto di deposito in giudizio o altra ragione di cui deve darsi puntuale documentazione) di atti e/o documenti di cui in precedenza la parte non abbia avuto conoscenza per causa ad essa non imputabile.
Tenuto conto della posizione ancillare dell’istanza di accesso ai documenti proposta nell’ambito di un ricorso avente diverso oggetto, tale istanza è stata ritenuta inammissibile, quale conseguenza della ritenuta inammissibilità del ricorso principiale per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo (decisione n. 468, est. Bucchi).
In tema di gestione integrata dei rifiuti, chiamata a stabilire quale fosse il momento del passaggio delle competenze dai Comuni alle Autorità d’Ambito, la Sezione ha individuato (con la decisione n. 41, est. Soricelli) tale momento in quello dell’istituzione dell’Autorità, con la conseguenza che fino a quel momento i Comuni conservano i propri poteri in materia e legittimamente adottano le misure conseguenti alla cessazione delle gestioni previste dall’art. 113, comma 15 bis T.U. 18.8.2000, n. 267.
In materia edilizia  è stato ritenuto (decisione n. 86 est. Soricelli) che la scadenza dei termini per provvedere sulla domanda di permesso di costruire ai sensi dell’art. 20 T.U. 6 giugno 2001, n. 380, non priva il Comune del potere di provvedere sulla domanda medesima; che l’ordine di demolizione può essere notificato anche solo al singolo comproprietario del suolo sul quale insiste l’opera, indipendentemente dal soggetto che ha realizzato l’abuso, in ragione della causa ripristinatoria e non sanzionatoria dell’atto, per eliminare, salvo provare l’indisponibilità effettiva del bene, l’illecito e quindi sottrarsi al pregiudizio della perdita della propria quota ideale di comproprietà (decisione n. 1 est. Rotondo).
In materia di appalti merita segnalazione la decisione (n. 6 est. Soricelli) che ha ritenuto indebita limitazione della concorrenza la previsione del bando che, per l’affidamento di servizio pubblico di altra natura, imponeva l’iscrizione all’albo dei soggetti abilitati alle attività di liquidazione ed accertamento dei tributi e delle entrate delle province e del comuni.
Muovendo dal rilievo che la concessione di beni pubblici dà sempre luogo alla instaurazione di un rapporto di natura negoziale, sia pure avente titolo in un atto autoritativo, tra l’amministrazione concedente e il concessionario, la Sezione ha ritenuto (sentenza 1476 est. Soricelli) applicabile il regolamento dettato da un comune per l’attività contrattuale, ed in particolare le disposizioni relative alla Commissione aggiudicatrice nei procedimenti ad evidenza pubblica.

4 – E’ il momento di trarre le conclusioni.
Questa cerimonia riceve ragion d’essere dalla necessità e doverosità di render conto anzitutto alla collettività e ai suoi rappresentanti del servizio reso, e dalla speranza che l’esposizione delle vicende del settore solleciti negli Organi pubblici responsabili e nel cittadini azioni e comportamenti atti a ridurre gli inconvenienti rilevati.
Mentre nessun problema si pone, in termine di resa, per le ragioni in precedenza dette,  per i giudizi cautelari, dobbiamo onestamente riconoscere che, nonostante il saldo attivo fra ricorsi introitati e quelli esitati, la diminuzione dell’arretrato è minima, ma che di più non è umanamente possibile fare, in mancanza di quelle modifiche legislative che da più parti sono state sollecitate e che la recessione economica in atto, per i suoi negativi riflessi anche sulle pubbliche finanze, non mancherà di allontanare nel tempo.
Il presidente della Cassazione, nella recente cerimonia inaugurale dell’anno giudiziario, ha perentoriamente dichiarato che le lentezza dei processi è il peggior nemico della giustizia, e su tale affermazione non si può non convenire.
Non si può però chiedere ai magistrati, il cui impegno è già gravoso,  un aumento del carico di lavoro, sia perché l’ammontare dell’arretrato con le attuali forze richiederebbe, comunque, tempi lunghi, sia perché un maggiore impegno rispetto all’attuale inevitabilmente si rifletterebbe sulla qualità delle decisioni.
Peraltro l’unica modifica legislativa intervenuta nel 2008, ossia la riduzione del controllo di procedibilità dei ricorsi da 10 a 5 anni, in sinergia con gli effetti perversi della legge Pinto, finisce per togliere utilità allo strumento dei ruoli aggiunti che nell’anno decorso è stato utilizzato, nel rispetto degli impegni programmatici, con risultati soddisfacenti.
Inoltre la recente pronuncia delle Sezioni unite civili della Cassazione n. 30254 del 23 dicembre 2008 che, rivedendo la sentenza n. 500 del 1999 che accordò agli interessi legittimi una tutela risarcitoria, ha affermato il principio secondo cui il titolare di una situazione di interesse legittimo “se pretende che questa sia sacrificata da un esercizio illegittimo della funzione amministrativa, ha diritto di scegliere tra fare ricorso alla tutela risarcitoria anziché a quella demolitoria, e che tra i presupposti di tale forma di tutela giurisdizionale davanti al giudice amministrativo non è quello che l’atto in cui la funzione si concreta sia stato previamente annullato in sede giurisdizionale o amministrativa”, impone un approccio nuovo al giudice amministrativo, al quale si prospetta una nuova correlazione tra gestione del pubblico interesse e responsabilità e un’indagine di tipo civilistico estranea alla sua natura e vocazione, avendo sinora ritenuto, nel condannare l’Amministrazione al risarcimento del danno in forma specifica, imprescindibile intervenire funzionalmente sull’esercizio del potere amministrativo.
Al riguardo è auspicabile che il Consiglio di Stato ribadisca, come sembra abbia fatto con la recente decisione della Sesta Sezione n. 578/2009 (adottata prima della summenzionata sentenza delle Sezioni Unite, ma pubblicata successivamente), la posizione espressa con l’Adunanza Plenaria n. 12/2007, in modo da indurre le Sezioni Unite della Cassazione a riconsiderare la propria  decisione.
Un ringraziamento, per il tramite del suo rappresentante qui presente, va comunque rivolto al Consiglio di Presidenza per avere incrementato, di una unità, il numero dei magistrati assegnati alla Sezione di Latina, perché ciò permetterà almeno di portare alle udienze pubbliche un maggior numero di ricorsi.
La pesantezza dell’arretrato (10.023 ricorsi), in attesa degli auspicati interventi legislativi, può tuttavia ridursi, in qualche misura, anche con una più intensa collaborazione tra gli avvocati e questa istituzione giurisdizionale.
In tale quadro, potrebbe rivelarsi utile che gli avvocati, ricevuto l’avviso di pubblica udienza, qualora vi siano ineludibili motivi per un rinvio della trattazione, ne diano tempestiva comunicazione agli uffici di segreteria, per consentire, nel rispetto dei termini di legge, che in sostituzione di quelli da rinviare si proceda alla chiamata di altri ricorsi, anziché formulare la richiesta di rinvio all’ udienza pubblica.
E’ poi opportuno che la domanda di prelievo non costituisca un semplice sollecito, ma indichi anche, possibilmente col supporto di “pezze d’appoggio”, le ragioni che consigliano la sollecita definizione del giudizio.
E ciò, per agevolare quei ricorsi che, a prescindere dalla data di proposizione, pur non beneficiando delle precedenze stabilite dall’art. 23 bis della 205 e delle varie leggine, rischiano di perdere ogni utilità se non decisi entro un certo tempo.
E’ inoltre auspicabile che, nel sollecitare, con domanda di prelievo, l’udienza di merito, gli avvocati si premurino di verificare che la documentazione versata sia sufficiente per la decisione, chiedendo, in caso contrario, che all’acquisizione di quanto necessario, si provveda, con provvedimento monocratico, prima che la causa sia portata davanti al collegio giudicante.

5- Prima di concludere, voglio assicurare la disponibilità della Sezione per ogni iniziativa che riaffermi anche la presenza culturale conquistata in questi ultimi anni.
Al riguardo devo però rilevare che nonostante l’iniziativa di alcuni studenti e le sollecitazioni di questa Istituzione non è stato possibile dare attuazione alla Convenzione stipulata con l’Università di Cassino, mentre, su delega della sede romana del Tribunale, è stato consentito ad alcuni studenti della LUISS di effettuare presso la nostra sede il tirocinio relativo ad un corso di specializzazione in materia di pubblici appalti.
Concludo questa breve relazione, credendo di poter affermare che la Sezione, nel corso del 2008, ha svolto il proprio dovere con buoni risultati e che i giudici e il personale degli uffici continueranno ad impegnare tutte le loro energie per rispondere alle attese dei cittadini e delle Amministrazioni.
Con questo impegno dichiaro aperto l’anno giudiziario 2009 della Sezione di Latina del T.A.R. Lazio.

Ringrazio tutti gli intervenuti che hanno avuto la pazienza di ascoltarmi.