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TAR Latina > Giurisprudenza > Sentenza 379/2007
 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO

SEZIONE STACCATA DI LATINA

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 864 del 2006, proposto dalla signora M.G., rappresentata e difesa dall'avv. P.M., presso lo studio del quale elettivamente domicilia in Latina, viale Umberto I, n. 100;

contro

Comune di Anagni (Fr), in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. R.F., con il quale elettivamente domicilia presso la Segreteria di questa Sezione;

P.D. n.q. di responsabile del Settore Polizia Municipale del Comune di Anagni, rappresentato e difeso dall'avv. M.V., con il quale domicilia, ex lege, presso la Segreteria di questa Sezione;

nei confronti di

C.M.F., D.G.A., B.A.A., non costituiti;
P.G., rappresentato e difeso dall'avv. G.F., con il quale domicilia, ex lege, presso la Segreteria di questa Sezione;

per l'annullamento dei provvedimenti

n. prot. 5896/p.m., datato 23.10.01;
n. prot. 654/02 datato 08.02.02 relativi al diniego rilascio autorizzazione apertura esercizio somministrazione al pubblico di alimenti e bevande;
nonché per il risarcimento del danno patrimoniale e morale quantificato in € 3.251.619,90.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Anagni (Fr);
Visto l'atto di costituzione in giudizio del P.D. n.q. di resonsabile del Settore Polizia Municipale del Comune di Anagni;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del P.G.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13/04/2007 il dott. Giuseppe Rotondo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con atto notificato il 20-21 settembre 2006 e depositato il successivo giorno 29, la ricorrente ha chiesto il risarcimento dei danni causatole dal diniego assertivamente oppostole dal comune di Anagni all’apertura di un esercizio di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande.

Espone in fatto l’interessata che:

- in data 20 ottobre 2001 proponeva domanda al comune di Anagni volta al rilascio dell’autorizzazione di cui all’art. 3 della legge 287/1991 per l’apertura di un esercizio di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande di tipologia A) e B), disciplinate dall’art. 5 della stessa legge n. 287/1991;

- l’istante comunicava di voler esercitare l’attività in Anagni, Vicolo Largo e di avere la dispibilità dei locali condotti in affitto, di proprietà del locatore C.G.; la ricorrente precisava, altresì, di essere iscritta al R.E.C. presso la CCIAA di Frosinone al n. 37415 dal 6 luglio 1999;

- in data 23 ottobre 2001, il comune di Anagni, con nota n. 5896 comunicava il rigetto della domanda relativamente alla trilogia B) poiché “… alla data del 20/10/2001 non esiste disponibilità per l’apertura di un esercizio …”; nella stessa nota l’ente precisava che “Per la richiesta di tipologia A), essendo le domande presentate eccedenti la disponibilità, in ossequio all’ordinanza sindacale n. 8/2000, prot. gen. 878 del 15/1/2000, s’invita la SV entro il termine perentorio di giorni cinque dalla data di notifica del presente atto, a dimostrare la disponibilità del locale con apposita destinazione d’uso sin dal momento della presentazione della domanda”;

- con successiva nota del 8 febbraio 2002, prot. 654/02, a firma del responsabile dr P., il comune di Anagni precisava che “… con decreto sindacale n. 207 del 20/10/2001 è stato ampliato il parametro numerico relativo agli esercizi di tipologia A) esclusivamente in zona 1 (centro storico), (…), i parametri numerici del vigente piano sono fissati con ordinanza sindacale n. 8/2000 prot. gen. N. 878 del 15/1/2000, la quale prevede per eventuali domande concorrenti, la precedenza a coloro che dimostrino di avere la disponibilità del locale con apposita destinazione d’uso ed a parità di condizione sarà preferita quella che dal punto di vista urbanistico risulterà migliore nella valutazione … nel caso in eame le domande presentate eccedono la disponibilità per cui si è operato nel modo suddetto invitando i richiedenti a dimostrare la disponibilità del locale con apposita destinazione d’uso … La SV a tutt’oggi nonostante la richiesta scritta ed i numerosi inviti verbali, non ha prodotto alcuna documentazione e non ha dato modo di visionare il locale onde accertare l’adeguata abitabilità secondo i criteri stabiliti dal DM 564/92 del Ministero dell’Interno, neanche dall’esterno si è riusciti ad individuare il locale in quanto nella domanda non è indicato il numero civico. Per quanto sopra, la SV è invitata nuovamente a produrre, entro e non oltre venti giorni dal ricevimento della presente, la seguente documentazione: dimostrazione disponibilità locale con apposita destinazione d’uso sin dal momento della documentazione della domanda ed in mancanza comunicazione in merito; indicazione numero civico del locale. Qualora entro i termini predetti converrà presentato quanto richiesto la pratica sarà definitivamente archiviata”;

- la ricostruzione cronologica dei faTti deve essere corredata da un’informazione più dettagliata in ordine alle altre domande pervenute al comune; risulta infatti, che in data 20/10/2001 è stata presentata la domanda della sig. C.M.F. di Anagni; in pari data, anche quella del sig. D.G.A. e del sig. B.A.A.; la domanda della C. era corredata soltanto in data 26/10/01 di una domanda di abitabilità per cambio di destinazione d’uso, che veniva, con insolita sollecitudine, rilasciata il 29/10/2001; ricevevano l’autorizzazione all’esercizio dell’attività: a) la C. il 25/10/2001; b) il D.G. il 25/10/2001; c) il B. il 27/12/2002;

- con atto di citazione notificato l’ 11 febbraio 2003 la ricorrente conveniva in giudizio, dinanzi al tribunale di Frosinone, il comune di Anagni ed il responsabile dott. P. per ottenere la loro condanna al risarcimento dei danni;
- il comune di Anagni proponeva ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione;
- la Corte di Cassazione, con ordinanza n. 13660 del 13/6/2006, dichiarava la giurisdizione del giudice amministrativo.

La Suprema Corte, con la citata sentenza, ha affermato i seguenti principi:

a) si può chiedere il risarcimento dei danni alla p.a. anche senza impugnare il provvedimento amministrativo;
b) chi intende chiedere l’indennizzo del suo interesse legittimo si può rivolgere al giudice amministrativo anche on un giudizio ad hoc e senza sottostare al termine di decadenza di 60 gg. dall’atto fonte del danno.

Questi i motivi di ricorso:

1) eccesso di potere sotto vari profili:
1.1) il rilascio dell’autorizzazione commerciale costituisce la regola; è da considerarsi illegittimo il diniego sulla base di una istruttoria superficiale sulla valutazione dei documenti a corredo della domanda;
1.2) il dott. P. malgrado avesse tutti gli elementi per valutare la pratica della M., con comportamento vessatorio ha iniziato una istruttoria ultronea richiedendo certificazione già in suo possesso e non avendo voluto accertare nell’ambito dei suoi poteri le dichiarazioni amministrativamente idonee al rilascio dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività;
1.3) il dott. P., anche quale comandante della Polizia municipale, non poteva non conoscere i luoghi dell’attività commerciale né tanto meno ignorare la destinazione urbanistica dei locali essendo ubicati in un Palazzo costruito qualche secolo prima del 1942; è pacifico che gli immobili costruiti prima dell’anno 1942 sono a destinazione libera e non abbisognano di alcuna certificazione particolare perché sino ad allora non vi era l’obbligo di licenza o concessione o permesso di costruire;

2) violazione degli artt. 3 e 97 Cost. – eccesso di potere:
2.1) il comune di Anagni ha adottato criteri discriminatori nei confronti della ricorrente.
- la sua domanda ha ricevuto riscontro sostanzialmente negativo concedendo soli 5 giorni per la produzione documentale, ma nello stesso giorno venivano accettate domande prive di tale requisito;
- a nulla rileva la successiva nota datata 8/2/2002 che tenta di riaprire i termini scaduti, anzi essa dimostra eventualmente come l’amministrazione, rilevato il vizio, abbia tentato di porvi rimedio comprovando in tal modo soltanto il suo maldestro e discriminatorio operato e non considerando il fatto che ala data del 25/10/2001 erano già state rilasciate 2 autorizzazioni all’esercizio dell’attività commerciale, ciò a soli cinque giorni dalla data di presentazione delle domande stesse e risultando per questo soltanto la disponibilità di una sola concessione residua rispetto a quante previste dal decreto sindacale.

La ricorrente chiede il risarcimento del danno patrimoniale e morale che quantifica in complessivi € 3.251.619,90.

S’è costituito in giudizio il Comune di Anagni per resistere alla domanda risarcitoria.
S’è costituito, altresì, il dott. D.P., nella qualità di responsabile del settore di polizia municipale di Anagni, sostenendo l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnativa degli atti assertivamente lesivi (c.d. pregiudiziale amministrativa) nonché la sua infondatezza.
S’è costituito in giudizio, infine, anche il sig. G.P., ad adiuvandum della ricorrente, spiegando la sua qualità di proprietario del locale affittato all’interessata per l’esercizio dell’attività commerciale, in tale veste titolare di un interesse, almeno di fatto, all’accoglimento del gravame.
All’udienza del 13 aprile 2007 il ricorso è stato spedito in decisione.

DIRITTO

Con il ricorso in esame, la ricorrente chiede il risarcimento per i danni che il comune di Anagni le avrebbe arrecato a seguito del diniego oppostole al rilascio dell’autorizzazione commerciale all’apertura di un esercizio di somministrazione di alimenti e bevande.

L’interessata non ha impugnato nel 2001 gli atti amministrativi con i quali l’amministrazione comunale l’aveva invitata a regolarizzare la documentazione amministrativa necessaria per l’istruzione della pratica. Sostiene che le note dell’epoca sono vessatorie e discriminatorie nei suoi confronti; l’amministrazione comunale, inoltre, già con la nota del 23 ottobre 2001 le avrebbe sostanzialmente opposto il rifiuto per cui a nulla varrebbe il successivo tentativo fatto con la nota datata 8 febbraio 2002 di rimetterla in termini.

La ricorrente fonda la domanda risarcitoria sull’ordinanza della Corte di Cassazione n. 13660/2006 con la quale la Suprema Corte ha affermato i seguenti principi:
- l’azione risarcitoria per lesione di interesse legittimo può essere proposta dinanzi al giudice amministrativo autonomamente e senza necessità della previa azione annullatoria dell’atto (c.d. pregiudiziale amministrativa);
- se l’esame del merito della domanda autonoma di risarcimento danni è rifiutata per la ragione che nel termine per ciò stabilito non sono stati chiesti l’annullamento dell’atto e la conseguente rimozione dei suoi effetti, il giudice amministrativo rifiuta di esercitare la giurisdizione e la sua decisione si presta a cassazione da parte delle sezioni unite.

La questione sottoposta all’esame del Collegio investe l’accertamento della responsabilità civile dell’amministrazione comunale di Anagni a fronte di un comportamento assertivamente illegittimo, consistente nel rifiuto opposto dal comune al rilascio dell’autorizzazione commerciale all’apertura di un esercizio di somministrazione di alimenti e bevande. A dire della ricorrente, il responsabile del servizio avrebbe frapposto al buon esito della pratica un comportamento ostruzionistico, vessatorio e discriminatorio mediante la richiesta di documentazione inutile ovvero pleonastica, da evadersi in termini incongrui la cui perentorietà l’avrebbe indotta a considerare respinta la domanda sin dalla nota del 23 ottobre 2001 n. 5896.

Prima di affrontare la questione, occorre dare atto che le parti, in sede di trattazione del ricorso, hanno dichiarato verbalmente di non opporsi alla tradiva costituzione in giudizio del dott. P..

Occorre preliminarmente muovere dall’ordinanza n. 13660/2006 con la quale la Corte di Cassazione ha ritenuto in contrasto con il sistema delle tutele costituzionali la tesi della c.d. pregiudiziale amministrativa.
La Sezione non condivide le argomentazioni svolte nell’ordinanza n. 13660/2006.
La Suprema Corte parte dalla sentenza della Consulta n. 204 del 2004 per poi giungere, ad avviso del Collegio, ad una conclusione non perfettamente aderente alle sue stesse premesse.

La Corte Costituzionale, con la citata sentenza 204/04, ha affermato che “il potere riconosciuto al giudice amministrativo di disporre, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto non costituisce sotto alcun profilo una nuova “materia” attribuita ala sua giurisdizione, bensì uno strumento di tutela ulteriore, rispetto a quello classico demolitorio (e/o conformativo), da utilizzare per rendere giustizia al cittadino nel confronti della p.a.”.

Pare, alla Sezione, che la Corte costituzionale, nell’escludere categoricamente che il risarcimento del danno da lesione di interesse legittimo costituisca una “materia” attribuita alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, abbia con ciò sostanzialmente qualificato la tutela risarcitoria di tale posizione soggettiva come facoltà satellitare alla posizione sostanziale di base; vulnerato ingiustamente l’interesse legittimo, le possibilità di tutela che l’ordinamento appresta sono quelle demolitoria/conformativa e risarcitoria, ma il suo titolare fa valere in giudizio sempre e comunque l’unica posizione da lui posseduta, vale a dire l’interesse legittimo, rispetto alla quale la tutela risarcitoria costituisce una facoltà accessiva, che in quanto complementare e satellitare, non fonda affatto un’autonoma, distinta ed ulteriore (rispetto all’interesse legittimo) posizione soggettiva (i.e., diritto soggettivo).

Resta difficile ipotizzare, senza urtare con il buon senso prima ancora che con il diritto, che l’ordinamento tenti a moltiplicare, senza una valida ragione, le posizioni soggettive in capo ad uno stesso individuo con riguardo ad un medesimo affare.
Se già non bastava il diritto soggettivo (nelle sue storiche configurazioni di diritto condizionato e/o in attesa di espansione), s’è aggiunto l’interesse legittimo (posizione necessaria per potersi difendere soprattutto contro la discrezionalità amministrativa); ora, si vorrebbe aggiungere al fardello una terza posizione soggettiva, formalmente autonoma ma in realtà strumentale alla tutela dell’interesse legittimo come se quest’ultimo nascesse orfano, bisognevole perciò di essere assistito ed integrato sul piano dell’effettività della tutela.
La Corte Costituzionale, nella sua interpretazione manipolativa del 2004, sembra aver indirizzato l’interprete proprio verso una soluzione di razionalità in tal senso, nel momento in cui ha escluso che il risarcimento del danno ingiusto potesse costituire una nuova materia di giurisdizione esclusiva.

Orbene, continuare a qualificare il risarcimento del danno ingiusto (da lesione di interesse legittimo) come diritto soggettivo, il rischio che si corre è proprio quello di dare una lettura dell’art. 7 della legge n. 205 del 2000 in contrasto con gli artt. 103 e 113 Cost..
Il giudice amministrativo, infatti, verrebbe a conoscere, al di fuori di materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, ed in modo del tutto autonomo ed indipendente rispetto all’interesse legittimo, di posizioni pure di diritto soggettivo perfetto, soggette al regime sostanziale e processuale che è proprio di queste, laddove il principio di ordine generale vuole che il giudice dei diritti soggettivi sia, in via naturale, il giudice ordinario.
Diversamente, invece, se si opina che la “tutela ulteriore” cui fa cenno la Corte costituzionale appartiene al fascio dei poteri/facoltà che gravitano intorno all’interesse legittimo e che a questo imprimono la sua consistenza sostanziale; in tal caso, infatti, l’azione risarcitoria altro non costituirebbe che il momento dinamico dell’interesse legittimo colto nella fase di esercizio del potere di tutela; ed in quanto tale, essa costituirebbe, sul piano processuale, nient’altro che la proiezione della più ampia e complessa tutela approntata in favore della posizione sostanziale di base, di questa condividendone, pertanto, gli effetti ed il regime.
Ciò implica, ad avviso del Collegio, che la tutela (accessiva) risarcitoria dell’interesse legittimo debba necessariamente passare attraverso il previo giudizio di legittimità, nelle forme e nei modi che di questo sono propri (impugnazione dell’atto; giudizio speciale sul silenzio; actio ad exibendum), anche indipendentemente dal risultato dell’azione costitutiva, purché esercitata, questa, elle modalità che le sono proprie.

L’azione annullatoria (dell’atto; del comportamento omissivo; del rifiuto di ostensione) costituisce, in quest’ottica, necessariamente un prius logico e giuridico sul piano dell’integrazione degli elementi costituitivi della fattispecie illecita quando la posizione che si possiede, e che si intende tutelare in giudizio, abbia consistenza di interesse legittimo poiché essa finisce col coincidere con la sottoposizione al vaglio del giudice amministrativo del fatto causativo del danno ingiusto – rectius, dell’antigiuridicità della condotta -, ossia dell’illegittimo esercizio della funzione pubblica.

La pregiudiziale amministrativa, allora, non viene all’evidenza come questione pregiudiziale in senso stretto (di rito), vale a dire afferente ad una condizione dell’azione, a guisa che il mancato esperimento dell’azione annullatoria condiziona negativamente l’ammissibilità/proponibilità stessa della domanda risarcitoria; bensì, come questione attinente al merito della controversia, con riguardo ad uno degli elementi costitutivi della fattispecie illecita in difetto del quale la domanda non può essere accolta.

Il giudice amministrativo - allo stesso modo e per le stesse ragioni di quando l’azione annullatoria (dell’atto o del comportamento omissivo) sia stata, sì, ritualmente proposta ma con insuccesso - dovrà respingere, e non dichiarare inammissibile, la domanda di risarcimento del danno ingiusto semplicemente perché nessun danno ingiusto l’ordinamento riconosce come meritevole di tutela: meglio, nessun danno si potrà configurare in quella determinata fattispecie atteso che il fatto assertivamente causativo di esso dovrà imputarsi ad una condotta amministrativa (attizia o meno) che, siccome assistita da una definitiva (almeno sul piano dei rapporti processuali) presunzione di legittimità, l’ordinamento non reputa più controvertibile; ed in difetto di uno degli elementi costitutivi della fattispecie illecita (appunto il danno ingiusto – antigiuridicità -), la domanda risarcitoria non può che essere respinta nel merito.

Se così non fosse, se si ammettesse, cioè, che l’accertamento del danno ingiusto può prescindere dal previo scrutinio di legittimità sull’esercizio della funzione pubblica così da degradare nel giudizio risarcitorio a mero fatto storico, si perverrebbe al paradosso che l’azione risarcitoria è sempre proponibile, anche quando il giudizio impugnatorio si sia concluso con l’acclarata infondatezza della pretesa annullatoria.
Il giudice amministrativo potrebbe replicare l’indagine sulla legittimità della condotta amministrativa, questa volta ai soli fini accertativi della responsabilità, trattandosi di dare tutela ad una posizione autonoma e distinta rispetto all’interesse legittimo, potendo giungere anche a conclusioni diametralmente opposte rispetto a quelle rassegnate nel giudizio di legittimità, nonostante magari l’esistenza di un giudicato formatosi sulla giustezza del potere esercitato dall’amministrazione.

Ed allora, appare più ragionevole e conforme al quadro ordinamentale (i.e., certezza dei rapporti) affermare che il danno ingiusto, inveratosi con l’illegittimo esercizio della funzione pubblica e con questo coincidente, sconta, ai fini del suo accertamento, il regime processuale e gli effetti sostanziali che sono propri della posizione soggettiva che con detta funzione si confronta, cioè l’interesse legittimo.
L’interessato, pertanto, dovrà onerarsi di far valere l’illegittimità amministrativa nei tempi e modi ai quali è sottoposta la tutela della posizione sostanziale di base che egli intende tutelare (in via annullatoria, conformativa, ripristinatoria e/o risarcitoria).

Ne consegue, che la domanda di risarcimento potrà anche essere azionata uno actu con quella di legittimità ma sarà pur sempre accessiva e logicamente successiva a questa; in ogni caso, il ricorrente – trattandosi di una giurisdizione di tipo soggettivo - potrà anche rinunciare, in prosieguo, alla coltivazione del ricorso di legittimità ovvero trovarsi, rispetto a questo, in condizioni di sopravvenuta carenza d’interesse ma la tempestiva impugnazione consentirà al giudice – permanente l’interesse risarcitorio - di conoscere in via principale dell’episodio di potere ai fini di una pronuncia sulla sua giustezza-antigiuridicità, seppure con effetti invalidanti limitati (giusta il principio della domanda) agli effetti nocivi (danno ingiusto) che l’attività amministrativa avrà eventualmente prodotto nella sfera patrimoniale del destinatario.

Se invece l’azione di risarcimento dovesse essere proposta separatamente da quella impugnatoria, il relativo giudizio, pendente quello cognitivo sul danno ingiusto (giudizio di legittimità), dovrà sospendersi ai sensi dell’art. 295 c.p.c. non potendo il giudice amministrativo conoscere del danno ingiusto – recte, dell’illegittimo esercizio della funzione pubblica - in via di mera disapplicazione (quest’ultima consentita nei confronti dei soli atti regolamentari e nei casi di giurisdizione esclusiva quando si controverta su diritti soggettivi).

Venendo al caso in esame, la domanda risarcitoria va respinta nel merito poiché manca proprio il danno ingiusto.
La ricorrente ha, per sua libera scelta, omesso di tutelare la propria posizione di interesse legittimo nelle opportune sedi cognitorie.
E’ mancato, quindi, l’accertamento del fatto illecito causativo del danno. Su quel “fatto” il rapporto tra le parti s’è ormai esaurito.
A meno che, dunque, quello stesso rapporto non sia rimesso in discussione dalla stessa amministrazione (mediante esercizio dei poteri di autotutela), l’azione risarcitoria oggi esperita – intesa come tutela accessiva e complementare alla posizione sostanziale di base e non come ulteriore situazione giuridica soggettiva che a quella si aggiunge - sconta la carenza di un elemento essenziale della fattispecie illecita, sub specie di elemento costitutivo (danno non iure e contra ius) della responsabilità civile.
Ed in mancanza di uno di questi elementi la domanda risarcitoria s’appalesa, non già inammissibile bensì, infondata.

In conclusione, il ricorso in esame, va respinto.

In disparte le cennate considerazioni, la domanda risarcitoria, anche a voler prescindere dalla “pregiudiziale amministrativa”, s’appalesa comunque infondata per le seguenti ragioni.

La ricorrente assume, a fondamento della pretesa risarcitoria, una condotta illecita del comune di Anagni, concretizzatasi in fatti vessatori e discriminatori nei propri confronti.
L’amministrazione comunale, per mezzo del funzionario responsabile del servizio, avrebbe:
a) colpevolmente ignorato i luoghi indicati per l’intrapresa commerciale nonché la destinazione urbanistica dei locali;
b) concesso soli cinque giorni per la produzione documentale integrativa;
c) tentato maldestramente di porre rimedio al duo discriminatorio operato rimettendola in termini con la nota datata 8 febbraio 2002.
Le considerazioni attoree sono destituite di giuridico fondamento.

Giova chiarire in fatto che:
- le autorizzazioni commerciali all’apertura di esercizi di somministrazione di alimenti e bevande appartengono al novero delle licenze contingentate (leggi 287/1991 e 25/1996);
- il sindaco, sulla scorta della deliberazione del Consiglio regionale n. 475 del 16 dicembre 1998, ha fissato in numero di tre le autorizzazioni rilasciabili all’interno del Centro Storico di Anagni (Zona 1);
- il 21 ottobre 2001, la ricorrente ha chiesto il rilascio dell’autorizzazione di cui all’art. 3 della legge n. 287/1991, a tal fine dichiarando:
l’ubicazione dei locali in vicolo Largo;
la disponibilità del locale in affitto;
di essere iscritta alla camera di commercio di Frosinone (REC n. 37415 del 1999);
di essere in possesso dei requisiti soggettivi prescritti dalla legge per lo svolgimento dell’attività;
che i locali hanno i requisiti di legge;
- il comune di Anagni, in data 23 ottobre 2001, nota prot. 5896, ha invitato la ricorrente a dimostrare la disponibilità del locale con apposita destinazione d’uso sin dal momento della presentazione della domanda; contestualmente, in pari data, con nota n. 5872, in risposta ad esplicita richiesta dell’esponente, ha informato costei che al protocollo comunale erano state acquisite quattro domande e che alla “data odierna non è stata rilasciata alcuna autorizzazione inerente le richieste di cui sopra”;
- la ricorrente, con lettera del 24 ottobre dello stesso anno, ha contestato il breve termine di 5 giorni assegnatole per la produzione documentale;
- il comune di Anagni, prima di concludere il procedimento, ha nuovamente sollecitato la ricorrente, il successivo 8 febbraio 2002, con nota n. 654, precisando quanto segue: “i parametri numerici del vigente piano sono stati fissati con ordinanza sindacale n. 8/00 la quale prevede, per eventuali domande concorrenti, la precedenza a coloro che dimostrino di avere la disponibilità del locale con apposita destinazione d’uso ed a parità di condizioni sarà preferita quella che da un punto di vista urbanistico risulterà la migliore nella valutazione che verrà effettuata dall’ufficio debitamente motivata. (…); nel caso in esame le domande presentate eccedono la disponibilità per cui si è operato nel modo suddetto invitando i richiedenti a dimostrare la disponibilità del locale con apposita destinazione d’uso ed in caso di parità verrà valutata la migliore soluzione urbanistica. La S.V. a tutt’oggi, nonostante la richiesta scritta e di numerosi solleciti verbali, non ha prodotto alcuna documentazione e non ha dato modo di visionare il locale onde accertare l’adeguata sorvegliabilità secondo i criteri stabiliti con DM 564/92 del Ministero dell’Interno, neanche dall’esterno si è riusciti ad individuare il locale i quanto nella domanda non è indicatoli numero civico. Per quanto sopra la S.V. è nuovamente invitata a produrre entro e non oltre venti giorni dal ricevimento della presente, la seguente documentazione: dimostrazione di disponibilità del locale con apposita destinazione d’uso sin dal momento della presentazione della domanda ed in mancanza comunicazione in merito; indicazione del numero civico del locale”.

Tutto questo accadeva alla data dell’8 febbraio 2002, quando il comune di Anagni aveva rilasciato soltanto due delle tre autorizzazioni fissate nell’ordinanza n. 8/00 e ne residuava, pertanto, ancora una.
La ricorrente il 28 febbraio successivo riscontrava la nota comunale considerando inspiegabile l’atteggiamento del comune ed ingiustificabile le incomprensibili e tardive richieste dopo tre mesi dalla nota del 23 ottobre 2001; concludeva, pertanto, con il “rigetto” di quanto notificatole.
Null’altro accadeva fino al mese di dicembre dello stesso anno 2002, allorquando l’amministrazione comunale, il giorno 23, rilasciava l’ultima autorizzazione disponibile alla controinteressata B..

La vicenda, come spiegatasi nei fatti, evidenzia chiaramente come la causa immediata e diretta del ritardo e/o mancato rilascio dell’autorizzazione commerciale sia imputabile alla condotta tenuta dalla stessa ricorrente. Patente il suo indifferente e negligente comportamento, riottosamente improntato alla mancanza di una franca e trasparente cooperazione nei confronti dell’amministrazione comunale.
Ed invero, l’interessata, nonostante ripetuti solleciti verbali e scritti:
- non ha mai voluto dimostrare e/o comprovare di avere l’effettività disponibilità dei locali, mai producendo il relativo titolo nel corso del procedimento amministrativo (adempimento che non poteva essere supplito dal Comune, neppure con accertamenti indiretti, trattandosi di incombenti collocati al di fuori della sua sfera di dominio e di disponibilità);
- non ha mai consentito all’amministrazione di individuare con esattezza il locale, omettendo nella domanda anche l’indicazione del numero civico così da permetterne l’individuazione almeno dall’esterno;
- non ha mai consentito l’accertamento dell’adeguata sorvegliabilità secondo i criteri stabiliti con D.M. 564/1992 del Ministero dell’Interno;
- non ha mai comunicato l’effettiva destinazione d’uso dei locali (non quella meramente formale, rilevabile anche d’ufficio).

Soltanto in giudizio - tardivamente rispetto al procedimento amministrativo, quest’ultimo assertivamente fonte del danno ingiusto - la M. ha reso noto in qualche modo che il locale oggetto dell’intrapresa era in proprietà di tale Gainfranco Panpanelli. Sempre e soltanto in giudizio ha sostenuto la tesi secondo cui non occorreva dimostrazione alcuna sulla destinazione d’uso del locale attesa la risalenza storica del palazzo all’interno del quale il locale insisteva, con ciò non solo serbando, in sede procedimentale, una riserva mentale bensì obnulando la circostanza che la destinazione d’uso rilevante poteva essere anche soltanto quella di fatto (ed in tal caso la relativa prova incombeva sull’utilizzatore del bene). E valga il vero: se la M. non ha mai consentito l’individuazione del locale, ovvero non è ha reso agevole la sua individuazione, neppure dall’esterno, non può ora, con un ribaltamento di oneri e responsabilità, addebitare all’amministrazione la mancanza della minima diligenza nell’esame istruttorio della pratica.

Sembra, al Collegio, che la ricorrente abbia malcelato, nella vicenda che occupa, un contegno reticente ed immotivatamente elusivo, improntato ad una condotta affatto poco collaborativa. Il procedimento amministrativo era stato scandito secondo modalità obiettive di verifica, in capo agli interessati, dei requisiti prescritti, quindi secondo criteri di tipo paraconcorsuale o selettivo, predeterminati e conosciuti dai commercianti. L’amministrazione s’era autovincolata a quei criteri, così come i concorrenti per effetto della loro spontanea adesione al procedimento di assegnazione delle autorizzazioni. A quel punto, il noto principio della par condicio non consentiva affatto di derogare a quei criteri, tanto più se in favore della ricorrente. Cosa abbia potuto spingere l’esponente a non collaborare con l’amministrazione è incomprensibile; a meno che non si debba ipotizzare l’impossidenza da parte sua dei prescritti requisiti.

Va annotato, che alla data dell’8 febbraio 2002, allorquando l’amministrazione ha sollecitato nuovamente i chiarimenti e le integrazioni documentali, le autorizzazioni rilasciate erano soltanto due. Sussisteva, pertanto, la disponibilità ancora di una delle tre autorizzazioni fissate nell’ordinanza n. 8/00. Nessun danno, dunque, poteva dirsi ancora consolidato nella sfera patrimoniale della ricorrente, la quale avrebbe ben potuto conseguire l’agognato bene della vita se solo avesse prestato la sua collaborazione per il raggiungimento dello scopo ovvero per l’eliminazione delle cause che vi potevano ostare. L’ultima licenza, infatti, è stata rilasciata a dicembre del 2002 (dieci mesi dopo l’ultimo sollecito rivolto dall’amministrazione alla M.) in favore del B., la cui domanda (del 20/11/2001), in quanto postergata a quella della ricorrente (risalente al 20/10/2001), correttamente è stata evasa dal comune dopo che la pratica dell’esponente era stata necessariamente archiviata (giusta il principio secondo cui ogni procedimento non può restare sospeso all’infinito).

Giova anche precisare che la domanda della ricorrente non era stata esclusa dalla procedura; soltanto nel momento in cui l’amministrazione ha proceduto alla doverosa verifica del possesso dei requisiti – originariamente soltanto autodichiarati dall’interessata, per giunta in modo incompleto – l’istante s’è irrigidita; a questo punto, non poteva certo il funzionario sostituirsi a lei nel compimento della omessa attività certificativa e documentale; ciò, vuoi per il rispetto dovuto al principio della par condicio (pendevano quattro domande per tre autorizzazioni), vuoi in ragione del fatto che l’amministrazione comunale poteva e doveva accertare d’ufficio, in base alla legge n. 241 del 1990, la possidenza dei soli requisiti attestati in documenti di cui aveva la disponibilità, per tali non potendosi considerare quelli indicati nelle note del 23 ottobre 2001 e dell’8 febbraio 2002.

In conclusione, il danno subito dalla ricorrente non può che essere imputato, secondo il canone dell’autoresponsabilità, alla stessa ricorrente. Addirittura, sembra al Collegio che l’esponente abbia violato i doveri di protezione (art. 2 della Costituzione) in quanto, creditrice della prestazione nei confronti del comune, non ha prestato la propria collaborazione affinché il debitore (l’amministrazione) potesse adempiere: patente il vulnus ai doveri di solidarietà, correttezza e diligenza; circostanza questa che consente, nella fattispecie, di fare applicazione dell’art. 1227 Cod. civ. secondo cui il risarcimento non è dovuto per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l’ordinaria diligenza. Non par dubbio che nel caso in esame la ricorrente avrebbe potuto ridurre il danno, fino ad escluderlo secondo l’id quod plerumque accidit, se avesse assolto correttamente ai propri obblighi procedimentale; allo stesso modo, se avesse tempestivamente impugnato gli atti ritenuti assertivamente lesivi nella prospettiva di conseguire la reintegrazione in forma specifica attraverso la loro sospensione/caducazione.

In conclusione, nella condotta dell’amministrazione comunale il Collegio non ravvede profili di antigiuridicità; manca, altresì, il nesso di causalità (imputazione dell’evento/danno alla condotta) e difetta, infine, anche quello psichico (congiunzione della condotta al suo autore: imputabilità soggettiva).
Il ricorso, in definitiva, va sotto ogni profilo respinto
Sussistono, tuttavia, giusti motivi, in ragione della complessità della vicenda, per disporre la compensazione delle spese di giudizio tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Sezione staccata di Latina - respinge, nei sensi in motivazione, il ricorso n. 864/06 meglio in epigrafe specificato.
Spese compensate tra le parti costituite.
Nulla spese nei confronti delle restanti parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 13/04/2007 con l'intervento dei signori:

Franco Bianchi, Presidente

Santino Scudeller, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Primo Referendario, Estensore