AvvocatiAmministrativisti.it

AvvocatiAmministrativisti.it

TAR Latina > Giurisprudenza > Sentenza 39/2007
 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO

SEZIONE STACCATA DI LATINA

composto dai Magistrati

- Dott. Santino SCUDELLER – Presidente
- Dott. Davide SORICELLI - Componente
- Dott. Giuseppe ROTONDO - Componente

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 1319 dell'anno 1994, proposto dalla ------ S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato C.D., elettivamente domiciliata in Latina, viale dello Statuto, n. 24;

contro

Comune di Latina, in persona del sindaco legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato C.M.;

per l'annullamento previa sospensiva

delle determinazioni assunte dall'amministrazione comunale in relazione alla disposta revoca dell'autorizzazione amministrativa n. 1084 del 19.04.1978, dell'ordinanza a firma dell'assessore alle attività produttive in data 02.03.1994, priva di numero, avente ad oggetto "revoca dell'autorizzazione amministrativa al commercio n. 1084 in data 19.04.1978", per quanto di ragione delle ignote relazioni della P.M. in data 02.12.1993 e 23.02.1994, di ogni altro atto comunque connesso, presupposto e/o conseguente, quantunque sconosciuto.

Visto il ricorso con i relativi allegati.
Vista la costituzione in giudizio del comune di Latina.
Visti gli atti tutti di causa.
Uditi alla pubblica udienza del 1°.12.2006 il relatore dott. S. Scudeller, l'avvocato C.D. per la ricorrente e l'avvocato A.L. - in delega dell'avvocato C.M. - per il resistente.
Ritenuto in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con atto notificato il 20.06.1994 - depositato il 20.07.1994 -, la ricorrente impugna la revoca dell'autorizzazione amministrativa n. 1084 del 19.04.1978, adottata anche sulla scorta delle relazioni della P.M. rispettivamente datate 2.12.1993 e 23.02.1994.

Deduce: inesistenza dell'ordinanza assessorile; in via gradata, grave ed insanabile vizio di forma e di sostanza - incompetenza, violazione e falsa applicazione dell'art. 24 della legge n. 426 del 1971, dei principi generali in materia di "contrarius actus" e dell'art. 46 D.M. 375/88 - violazione e falsa applicazione degli artt. 29 l. 426/71 e 49 D.M. 375/88, omessa notifica - violazione di legge: violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi in materia di procedimento amministrativo, ed in particolare della legge 241 del 1990, omessa istruttoria - violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi generali in materia di controllo sulle attività commerciali, ed in particolare dell'art. 31 della legge 11 giugno 1971 n. 426, omessa istruttoria, eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento dei fatti, sviamento, motivazione difettosa - ulteriore violazione e falsa applicazione dell'art. 24 della legge n. 426 del 1971 e del principio del "contrarius actus", omessa istruttoria e violazione dell'art. 16 della legge n. 241 del 1990 - eccesso di potere per manifesto travisamento dei fatti, in relazione alla peculiarità dell'attività commerciale de qua - eccesso di potere in tutte le figure possibili ed anche in relazione all'art. 97 Cost. ed alla legge n. 241 del 1990, ed in particolare travisamento dei fatti, difetto dei presupposti, sviamento manifesto, illogicità, perplessità e contraddittorietà, motivazione difettosa e carente.

2. Con memoria e documentazione depositate il 25.8.1994, si è costituito il Comune di Latina, che ha argomentato l'infondatezza del ricorso.
La ricorrente ha presentato in data 17.9.2004 istanza ex art. 9, comma 2, L. 21 luglio 2000, n. 205 ed ha poi depositato, in data 10.11.2006, documentazione.
Il resistente ha prodotto ulteriore memoria, con la quale ha ribadito quanto già prospettato ed eccepito l'inammissibilità per carenza di qualsiasi legittimazione, in quanto "la società ricorrente non ha mai ottenuto la titolarità dell'autorizzazione n° 1084, non potrà mai essere considerata destinataria dell'atto di revoca impugnato.".

3. Alla pubblica udienza del 1°.12.2006 il ricorso è stato chiamato e quindi introdotto per la decisione.

DIRITTO

1. La proposta domanda concerne la revoca dell'autorizzazione commerciale n. 1084 del 19.04.1978 adottata sulla base delle relazioni della P.M. datate 2.12.1993 e 23.02.1994 ed in applicazione (vedasi annotazione sul titolo a firma dell'assessore alle attività produttive) dell'art. 31, comma 1, della legge 11 giugno 1971 n. 426, per il quale "L'autorizzazione è revocata qualora il titolare: b) sospenda per un periodo superiore ad un anno l'attività dell'esercizio di vendita;".

2. Per costante affermazione giurisprudenziale, "L'ipotesi normativa contemplata nell'art. 31 l. 11 giugno 1971 n. 426, impropriamente qualificata "revoca" dell'autorizzazione, ha natura di atto amministrativo vincolato di accertamento delle ipotesi che la norma ritiene incompatibili con la prosecuzione dell'attività; infatti, si tratta di provvedimento che la p.a. è tenuta ad adottare nei confronti del privato inadempiente agli obblighi assunti in dipendenza dell'autorizzazione o a seguito della perdita dei requisiti soggettivi richiesti per il rilascio." (T.A.R. Lombardia Milano, sez. III, 05 dicembre 2002, n. 4730; T.A.R. Lazio Latina, 16 maggio 2005, n. 383; Consiglio Stato, sez. V, 17 ottobre 2002, n. 5667).

L'indicata connotazione rileva nella vicenda in esame nella quale la domanda è argomentata con una serie di censure formalmente caratterizzate ed implicanti quindi, la possibile rilevanza della legge 11 febbraio 2005, n. 15, segnatamente dell'art. 21-octies, per il quale: "1. E' annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge o viziato da eccesso di potere o da incompetenza. 2. Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.".

3. In via del tutto preliminare va testata l'applicabilità della riprodotta disposizione anche a vicende pregresse, questione sulla quale la Sezione (T.A.R. Lazio Latina, 17 gennaio 2006, n. 27), in accordo con le prime indicazioni giurisprudenziali ("La disposizione di cui all'art. 21 octies l. n. 241 del 1990, essendo una norma processuale (sull'azione di annullamento) è applicabile anche ai procedimenti precedenti l'entrata in vigore della riforma di cui alla l. n. 15 del 2005." Consiglio Stato, sez. VI, 26 ottobre 2005, n. 5969; in tal senso anche: T.A.R. Sicilia Catania, sez. I, 11 gennaio 2006, n. 14; T.A.R. Liguria, sez. II, 31 ottobre 2005, n. 1420) si è già pronunciata in senso positivo.

Sul punto va, infatti, rimarcato, che con la legge 15 del 2005 il Legislatore ha codificato le qualificazioni e le vicende interessanti il provvedimento amministrativo, pervenendo così ad un'opzione di sistema non più agganciata unicamente a previsioni di carattere processuale (T.U. 26 giugno 1924, n. 1034; L. 6 dicembre 1971, n. 1034).

Per altro aspetto poi, l'annullabilità del provvedimento nei sensi di cui alla detta normativa, comporta una verifica della valenza assunta nel procedimento del vizio di rilievo formale all'interno del giudizio, dal che emerge con evidenza il carattere processuale della norma (T.A.R. Lazio Roma, sez. I-quater, 27 settembre 2006, n. 9494), quindi la sua applicabilità ai giudizi non ancora definiti.

La norma concorre quindi a delimitare i poteri del giudice, conformandone l'estensione a mezzo di una significativa connotazione degli stessi per la quale, ai fini della definizione dell'istanza di tutela giurisdizionale rileva non solo lo scostamento, per il profilo formale, dalla fattispecie sì come tipizzata, ma anche la sua sostanziale difformità.

4. Quanto su esposto giustifica allora la possibile rilevanza della disposizione secondo la quale, "2. Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato."; ciò con specifico riferimento alle doglianze con le quali la ricorrente ha opposto l'incompetenza dell'assessore al ramo, la mancata comunicazione di avvio del procedimento e la mancata, previa acquisizione del parere della commissione comunale per il commercio.

5. Si pone quindi, con riguardo al primo profilo, la questione se la violazione delle norme sulla competenza possa di per sé costituire motivo di annullabilità o se diversamente, in applicazione della norma citata, essa sia preclusa per il caso di un provvedimento sostanzialmente corretto; il tutto anche in relazione a quanto disposto dall'art. 26, comma 2, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 per il quale il tribunale amministrativo regionale, "Se accoglie il ricorso per motivi di incompetenza, annulla l'atto e rimette l'affare all'autorità competente.".

La competenza può definirsi come attribuzione di funzione ripartita tra più organi di un unico plesso amministrativo; ad essa si riferisce l'art. 21-octies, comma 1, che la annovera tra le possibili cause di annullabilità. Tale previsione non esclude l'applicabilità del secondo comma, primo periodo.
Ed, infatti, se l'attribuzione della competenza richiede un'investitura, può agevolmente concludersi nel senso che la relativa patologia è sussumibile nella "violazione di legge", espressione nella quale rileva anche la normativa che fissa e limita l'ambito di potestà proprio di ciascun soggetto amministrativo e/o delle sue articolazioni.

Occorre ora, avendo riguardo al secondo comma della disposizione citata, stabilire se l'incompetenza possa tradursi in una "violazione di norme sul procedimento", suscettiva di importare la caducazione del provvedimento ove, come nel caso esso, perché vincolato, sia, quanto ad esiti delineati nella singola vicenda, sostanzialmente corretto quindi conforme alla normativa di riferimento.

Le norme sul procedimento, possono qualificarsi come determinazioni positive di carattere ampiamente normativo che individuano la sede di inveramento della funzione, sede ove si confrontano situazioni giuridiche dell'amministrazione e degli interessati.
Sul versante strutturale rileva la presenza di fasi o momenti (iniziativa; istruttoria; coinvolgimento in predefinizione; assunzione delle determinazioni conclusive) ciascuno espressivo di potestà integranti una funzione propria di un organo.
Le norme sul procedimento rilevano allora, non solo in termini descrittivi; esse, infatti, in quanto attinenti alla struttura ed alla funzione di esso, presuppongono la disciplina, in termini di attribuzione e ripartizione, della competenza che non rimane esterna ma permea di sé il procedimento e nel concreto, tutte le potestà connotanti ciascuna fase; esse, in definitiva, concorrono a fissarne il contenuto dispositivo e a determinarne gli effetti.

Può quindi affermarsi che le norme sulla competenza sono anche "norme sul procedimento" e che la violazione delle prime, legittima l'annullamento dell'atto vincolato, solo ove "sia palese che il suo contenuto dispositivo … avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.".

6. L'interpretazione dell'art. 21-octies, coinvolge anche l'art. 26, comma 2, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 che impone l'esame prioritario della censura sulla competenza (rispetto al quale nessun vincolo discende dalla graduazione posta nel ricorso) la cui fondatezza produce la rimessione dell'affare all'autorità competente e l'assorbimento di ogni altro motivo (T.A.R. Lazio Latina, 19 gennaio 2004, n. 12; Consiglio Stato, sez. IV, 8 febbraio 2001, n. 551).

Ad avviso del Collegio detta disposizione non incide sugli esiti sopra descritti; l'atto viziato da incompetenza, ma sostanzialmente corretto, non deve quindi per tale unico vizio essere annullato.
Ed, infatti, coordinando le due norme può dirsi che gli effetti propri dell'art. 26 citato, vanno ora rapportati al principio di legalità sì come strutturato dalle nuove disposizioni implicanti la cd. "dequotazione dei vizi di natura formale"; il che comporta che l'autorità competente dovrà essere reinvestita solo ove il contenuto dispositivo del provvedimento, "avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato".

In altri termini dalla lettura combinata delle norme può delinearsi il seguente quadro: a] nel caso di infondatezza del vizio di incompetenza, non si richiede la verifica di quello che avrebbe dovuto essere l'effettivo contenuto dispositivo del provvedimento; b] nel caso di fondatezza della censura, per effetto del comma secondo, primo periodo, dell'art. 21-octies, è possibile l'annullamento e la rimessione dell'affare all'autorità competente solo ove si accerti che il contenuto dispositivo avrebbe potuto essere diverso; c] in tale ultimo caso, l'esame dei motivi non può limitarsi alla verifica del vizio di incompetenza, dovendosi anche riscontrare la correttezza sostanziale dell'assetto di interessi.

7. Da quanto su esposto emerge allora la necessità di verificare preliminarmente se ricorrano, nel caso, i presupposti di applicazione della misura di cui all'art. 31, comma 1, della legge 11 giugno 1971 n. 426, per il quale, "L'autorizzazione è revocata qualora il titolare: b ) sospenda per un periodo superiore ad un anno l'attività dell'esercizio di vendita"; il che comporta una ricostruzione della vicenda.

Con atto acquisto dal comune al prot. n. 50224 del 9.11.1993 la ricorrente, richiamata l'assunzione della gestione dell'attività commerciale assistita dall'autorizzazione n. 1084 del 10.6.1969, intestata a C.R. ed ubicata in Latina scalo, via Gloria lotto 40, n. 40, ha chiesto la voltura della predetta autorizzazione; in pari data la titolare ha depositato comunicazione con la quale autorizzava la ricorrente a trasferire la sede dai locali di via Armellini n. 27 ai locali di via Gloria lotto 40, n. 40.

Dagli atti del comune (note della P.M. del 23.2.1994 e del 2.12.1993) emerge che: (a) "i locali contraddistinti via Armellini n° 28 - oggi viale Carturan - furono demoliti per dar luogo al nuovo manufatto realizzato con concessione edilizia n° 308 del 30/10/90"; (b) "attualmente nell'edificio realizzato non ha sede alcuna attività di vendita di articoli funerari"; (c) "da informazioni assunte, l'attività oggetto dell'indagine, è cessata nell'anno 1985"; (d) la sig. ra C.R. aveva concesso in affitto alla ricorrente - con contratto sottoscritto il 12.3.1990 - l'azienda sita via Armellini n. 28.

8. Poste siffatte evenienze, occorre procedere innanzitutto all'esame del motivo con il quale la ricorrente deduce che gli accertamenti della P.M. non sono compiuti ed univoci, quindi non comprovano la sospensione ultrannuale dell'attività di vendita anche perché gli stessi hanno interessato non la nuova sede di via Gloria, ma la vecchia e non più attiva sede di via Armellini.
Il profilo è infondato e va quindi rigettato per le seguenti sintetiche indicazioni: 1] posto che l'autorizzazione n. 1084 si riferisce all'azienda allocata in via Armellini, n. 28 e che nessun trasferimento presso la sede di Via Gloria lotto 40, n. 40 è stato assentito o risulta dagli atti, deve sottolinearsi che gli accertamenti ai fini della voltura non potevano che essere eseguiti presso la sede di intestazione del titolo; 2] che, non può convenirsi con l'indicato difetto di presupposizione rapportata alla incompletezza degli accertamenti della P.M. che richiamano elementi specifici e comunque non contrastati dalla ricorrente, che non ha tra l'altro fornito alcun principio di prova sul persistente esercizio dell'attività presso la sede di intestazione; 3] che non rilevano sul punto le risultanze di cui al registro dei corrispettivi prodotto in allegato all'atto introduttivo, in quanto gli stessi riguardano appunto l'attività svolta dalla ------ srl in via Gloria lotto 40 alla quale si richiama anche l'accertamento del 2.12.1993, dal quale emerge l'esercizio di attività che non interessa la vendita di articoli funerari, pur rilevandosi - da parte dell'accertatore - che esiste una autorizzazione n. 1084 del 10.6.1969 "in fase di trasferimento e voltura".

In definitiva può concludersi nel senso che dagli atti emerge la sussistenza dei presupposti richiesti dall'art. 31 della legge citata e che in relazione appunto alla natura vincolata dello stesso il provvedimento di revoca e il conseguente diniego di voltura del titolo risultano sostanzialmente corretti in quanto legittimamente giustificati.

Una tale conclusione, raccordata a quanto esposto in sede di interpretazione dell'art. 21-octies, comma 2, primo periodo, porta al rigetto delle censure con le quali è stata dedotta l'incompetenza dell'assessore al ramo e la violazione dell'art. 7 della legge 241 del 1990 alla quale ultima deve aggiungersi, la non provata esistenza di un trasferimento dell'esercizio addotta dalla ricorrente come evenienza fondante il rispetto della situazione giuridica partecipativa nell'ambito della vicenda definita da entrambi provvedimenti impugnati.

9. Esiti parimenti negativi comporta lo scrutinio delle restanti doglianze.
Ed, infatti, quanto: (a) all'inesistenza dei provvedimenti rapportata all'erronea datazione dell'autorizzazione derogata ed all'indicazione di una norma irreperibile, perché è sufficientemente chiaro il tipo di potere esercitato riferito alla sospensione ultrannuale ed il titolo oggetto di revoca, rapportato ad un particolare esercizio individuato tramite specifica allocazione; (b) alla mancata previa acquisizione del parere della commissione per il commercio perché, per quanto accertato, l'esito procedimentale non avrebbe potuto essere diverso rispetto a quello delineato dai provvedimenti impugnati, dovendosi altresì rilevare, come già affermato dalla Sezione, che la revoca delle autorizzazioni commerciali, "non deve essere preceduto dal parere della commissione comunale prevista dagli art. 11 e 16, l. 11 giugno 1971 n. 426, in considerazione del suo carattere vincolato e, in quanto tale, non implicante alcuna valutazione discrezionale, come si ricava dall'art. 31, l. n. 426, cit.; ciò anche in conformità al principio di recente introdotto nell'ordinamento dall'art. 21 octies, comma 2, l. 7 agosto 1990 n. 241, introdotto dalla l. 11 febbraio 2005 n. 15, secondo cui l'annullamento di provvedimenti vincolati per vizi formali non può essere pronunciato allorché appaia palese che il loro contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato." (T.A.R. Lazio Latina, 16 maggio 2005, n. 383); (c) alla dedotta violazione dell'art. 3, ultimo comma, della legge 7 agosto 1990, n. 241 perché, ancor prima della novella di cui alla legge 15 del 2005, è stato costantemente affermato che "L'omessa indicazione del termine di impugnazione e dell'autorità cui ricorrere, prescritta dall'art. 3 comma 4 l. n. 241 del 1990, costituisce mera irregolarità che, al più e nel concorso di significative ulteriori circostanze, può dar luogo alla concessione del beneficio della rimessione in termini; detta omissione non può, quindi, comportare l'illegittimità del relativo provvedimento." (T.A.R. Lazio Ro-ma, sez. II, 02 settembre 2005, n. 6534).

10. In conclusione il ricorso va respinto perché infondato e tanto esclude la necessità di ogni statuizione sull'eccezione in rito posta dal resistente. La particolarità delle questioni implicate, giustifica la com-pensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio - Sezione Staccata di Latina -, respinge il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Amministrazione.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del 1°.12.2006.

dott. Santino Scudeller - Presidente Estensore