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TAR Latina > Giurisprudenza > Sentenza 631/2007
 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO

SEZIONE STACCATA DI LATINA

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 557 del 2007, proposto dalla M. S.a.s. di M.R. & C., in persona del legale rappresentante p.t. signora R.M., rappresentata e difesa dagli avv.ti M.D.S. e L.A.G., con domicilio eletto in Latina, corso G. Matteotti, n. 208, presso lo studio dell’avv. F.R.;

contro

Comune di Villa Santa Lucia, in persona del Sindaco p.t., non costituito;
Comune di Cassino, in persona del Sindaco p.t., non costituito;

nei confronti di

T.P. s.r.l., con sede in frosinone, via Selvotta, in persona del legale rappresentante p.t. signor R.T., rappresentata e difesa dall'avv. A.Z.D., con il quale domicilia, ex lege, presso la Segreteria di questa Sezione;

Annullamento del silenzio mantenuto sull'istanza per dichiarare la decadenza della T.P. dal permesso di costruire n.15/2004, e dall'autorizzazione alla distribuzione di metano prot.n. 1944 del 20 aprile 2005..

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del T.P. s.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 27/07/2007 il dott. Giuseppe Rotondo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con atto notificato il 12 giugno 2007 e depositato il successivo giorno 15, la ricorrente ha impugnatoli silenzio serbato dal comune di Villa S. Lucia sulla propria istanza datata 2 aprile 2007 volta a far dichiarare la decadenza della T.P. dal permesso di costruire n. 15/2004 e dall’autorizzazione alla distribuzione di gas metano del 20 aprile 2005.

In punto di fatto, l’interessata espone che:

-il permesso di costruire n. 15 è stato rilasciato il 23 novembre 2004;
-i lavori non hanno mai avuto inizio, tanto che in atti esiste solo una dichiarazione di inizio lavori del 7 novembre 2005;
-la T. non ha ancora presentato neppure la comunicazione di inizio erogazione gas metano, né la relativa richiesta di collaudo.

Questi i motivi del gravame:

1) violazione degli artt. 2 e 3 della L. n. 24 del 1990;
2) violazione dell’obbligo di verificare d’ufficio che l’inizio dei lavori non è a tutt’oggi neppure accennato, così come pure l’attività di erogazione di metano;
2.1) la decadenza non è ricollegata ad inadempimenti o altri fatti da valutare discrezionalmente, ma all’inutile decorso del tempo previsto ai fini della considerata efficacia dei titoli;
2.2) violazione dell’art. 23 bis, c. 1, lett. b), della l.r. n. 8/2001, introdotto dall’art. 16, l.r. 3/11/2003, n. 35.

La ricorrente conclude chiedendo:
a) che accertata la fondatezza dell’istanza, sia dichiarata la decadenza della T.P. dal permesso di costruire nonché dall’autorizzazione all’esercizio della distribuzione del metano;
b) in via subordinata, che sia ordinato al comune intimato di accogliere l’istanza di decadenza;
c) in via ulteriormente subordinata, che sia ordinato all’ente di provvedere sulla stessa;
ordinando sin d’ora il commissario ad acta in caso di persistente inerzia.

Si è costituita in giudizio la T.P. srl eccependo l’inammissibilità del ricorso in quanto:
- proposto prima che si formasse ex lege la fattispecie del silenzio rifiuto;
- proposto all’esclusivo scopo di paralizzare l’azione intrapresa dalla T. con separato ricorso n. 226/07, cosicché la pretesa quivi azionata andava fatta valere colà nelle forme del ricorso incidentale.

Nel merito, la controinteressata deduce l’infondatezza del ricorso adducendo l’inizio dei lavori nei termini di legge..

Con memoria depositata il 27 luglio 2007, parte ricorrente contesta l’attendibilità della relazione depositata dalla T. in punto di inizio lavori sostenendo l’inesistenza di scavi.

All’udienza del 27 luglio 2007 il ricorso è stato spedito in decisione.

DIRITTO

In limine, vanno esaminate le eccezioni di inammissibilità. Entrambe sono infondate.

Quanto alla prima (proposizione del ricorso prima che si formasse ex lege la fattispecie del silenzio rifiuto), vale ad assorbire ogni rilievo la circostanza, espressione del principio di conservazione degli atti, di economicità dei mezzi, nonché di raggiungimento dello scopo che al momento in cui il ricorso è stato iscritto a ruolo e chiamato per la trattazione camerale il termine procedimentale di novanta giorni per provvedere risultava comunque abbondantemente ed infruttuosamente scaduto; da cui, la maturazione del “silenzio” come fatto storico inveratosi al momento del decidere e come tale giuridicamente rilevante.

In ordine alla seconda eccezione (azione proposta all’esclusivo scopo di paralizzare l’iniziativa della T. avviata con separato ricorso n. 226/07, cosicché la pretesa quivi azionata andava fatta valere in quel ricorso nelle forme della domanda incidentale), il Collegio osserva che nel ricorso n. 226/07 – trattato nella medesima camera di consiglio - l’oggetto del giudizio è l’autorizzazione rilasciata dal comune di Cassino alla “M.” per installare ed esercitare un nuovo impianto di distribuzione carburanti di gas metano per autotrazione nonché il permesso di costruire rilasciatole per edificare il predetto impianto. Il presente giudizio, invece, riguarda il comportamento tenuto dal comune di Villa Santa Lucia successivamente al rilascio dei provvedimenti concessori ed autorizzativi in favore della T.i: diversi sono gli atti, diverse le autorità resistenti, differenti i profili di lesività prospettati e percepiti, distinti i riti ed i rimedi processuali esperibili.
L’infondatezza dell’eccezione rileva, pertanto, in considerazione del fatto che il rimedio del ricorso incidentale non può essere utilizzato – come propugnato in tesi dalla controinteressata - al di là delle finalità che gli sono proprie (impugnativa dei medesimi provvedimenti già gravati in via principale o di quelli collegati da un nesso indissolubile di presupposizione-consequenzialità), per consentire al controinteressato di far valere una pretesa distinta ed indipendente da quella per cui il separato giudizio (id est, ricorso 226/07) è sorto, e che egli avrebbe dovuto autonomamente azionare in via principale e/o separata.

Nel merito, queste le considerazioni del Collegio.

In punto di fatto, consta che:
- i lavori assentiti con il permesso di costruire dovevano iniziare entro la data del 23 novembre 2005 (termine fissato nel titolo) ed essere ultimati nei successivi tre anni;
- l’autorizzazione al potenziamento dell’impianto è stata rilasciata il 20 aprile 2005;
- la T.P., in data 7 novembre 2005, ha prodotto una dichiarazione al comune di Villa S. Lucia secondo cui essa avrebbe iniziato i lavori in data 7 novembre 2005.

La ricorrente sostiene, supportando le sue affermazioni con perizia giurata e documentazione fotografica, che sia i lavori che l’attività di distribuzione metano non hanno avuto effettivo avvio a tutto il 10 giugno 2007.
Entrambi i termini previsti per l’efficacia dei titoli sarebbero stati, pertanto, violati.
L’interessata, previa impugnazione del silenzio rifiuto serbato dall’amministrazione comunale sulla relativa istanza, chiede la dichiarazione di decadenza sia del titolo concessorio che di quello autorizzatorio.

Recita l’art. 15 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (T.U. dell’Edilizia) che:
“Il termine per l'inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo …Decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne, che anteriormente alla scadenza venga richiesta una proroga”;

Dispone l’art. 23 bis c. 1, lett. b), l.r. Lazio 2 aprile 2001, n. 8 (Nuove norme in materia di impianti di distribuzione di carburanti) che:
“Costituiscono cause di decadenza della concessione o dell'autorizzazione relative agli impianti di distribuzione di carburanti …”;
la mancata attivazione dell'impianto entro il termine previsto dal provvedimento di concessione edilizia, e comunque entro ventiquattro mesi dal rilascio del provvedimento stesso, salvo proroga concessa su richiesta dell'interessato, per giustificati motivi o causa di forza maggiore …”.

Il Collegio osserva che la funzione di autotutela amministrativa è del tutto discrezionale nell'an, sicchè il privato terzo ha nei suoi confronti un interesse di mero fatto, restando l'amministrazione libera se aprire il procedimento o meno e come concluderlo.
Rispetto a tale decisione l'unico titolare di un interesse legittimo che qualifica all'impugnazione è il soggetto che ne sia (in ipotesi) direttamente attinto nella propria sfera giuridica, in quanto privato del bene della vita preesistente all'esercizio di detta potestà.
Nè la partecipazione al procedimento al procedimento da parte del terzo può valere di per sè a trasformare una posizione non qualificata in un interesse legittimo, tenuto conto che detta partecipazione esprime solo una scelta discrezionale dell'amministrazione (cfr Tar Puglia, sez. II, n. 1313/2004).

Pur tuttavia, le norme in commento (art. 15, T. U. Edilizia ed art. 23 bis. L.r. Lazio 2 aprile 2001, n. 8) sono categoriche nel prevedere la decadenza dei titoli in commento nel caso in cui:
- i lavori edilizi non abbiano avuto inizio nel termine assegnato (nella fattispecie, entro il 23 novembre 2005);
- l’attività commerciale non sia stata attivata nel termine fissato nel titolo concessorio ovvero, e comunque (in via tranciante), entro ventiquattro mesi dal suo rilascio (nella fattispecie, entro il 23 novembre 2006).

La rigorosità delle prescrizioni, vincolanti per l’amministrazione a condizioni date, inducono il Collegio a non discostarsi dalla propria giurisprudenza (Tar Latina, 13 giugno 2006, n. 375) secondo cui “È inammissibile la domanda di accertamento della decadenza della concessione edilizia per mancato inizio dei lavori nel prescritto termine, dovendosi escludere, anche nel caso di giurisdizione esclusiva, la possibilità da parte del giudice amministrativo di pronunce di accertamento in materia di interessi legittimi; ciò in quanto, benché la decadenza operi di diritto, non è esclusa la necessità dell'esercizio di un potere dell'amministrazione comunale di acclaramento dei suoi presupposti che sfoci in un atto dichiarativo della decadenza, che non potrebbe essere sostituito da una pronuncia del giudice amministrativo; pertanto, l'interessato può solo sollecitare l'esercizio di tale potere da parte del comune, mediante apposita istanza e agire in caso di sua inerzia con lo strumento del silenzio rifiuto”.

Le considerazioni di cui sopra sono riproponibili anche in tema di autorizzazione all’esercizio di impianti di distribuzione di carburanti, stante l’obiettiva l’identità di ratio tra le due normative (id est, esigenza di carattere pubblico che entrambe le attività abbiano inizio entro termini certi).

Ne consegue, che il ricorso in esame è inammissibile nella parte in cui chiede l’accertamento della decadenza dei provvedimenti rilasciati alla controinteressata; ed invero, la decadenza o perdita di efficacia dei titoli in questione, che la normativa (art. 15, d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380; art. 23 bis, l.r. Lazio n. 8 del 2001) riconnette al mancato avvio delle attività nei termini fissati (inizio lavori – attivazione impianto), richiede sempre l'adozione di un atto della p.a., per cui la decadenza deve essere oggetto di formale ed apposita contestazione, ovverosia dell'esplicazione di una potestà provvedimentale.

Il ricorso è fondato, invece, nella parte in cui censura l’illegittimo silenzio serbato dall’amministrazione comunale sulla domanda di avvio (doveroso) del procedimento di accertamento dei presupposti di fatto sottesi alla (eventuale) pronuncia di decadenza; presupposti che la ricorrente contesta recisamente producendo, in punto di principio di prova, ampia documentazione a confutazione delle controdeduzioni articolate dalla controinteressata ed il cui accertamento/riscontro non può che passare, in punto di fatto e di acclaramento tecnico, attraverso l’attività di amministrazione attiva che fa esclusivo capo al Comune.

Sotto questo profilo, il Collegio neppure ravvede i presupposti per accedere all’esame di fondatezza o meno della pretesa sostanziale avanzata dalla ricorrente atteso che l’indagine da svolgersi involge l’accertamento e la valutazione dei presupposti sui quali si deve comunque fondare la determinazione amministrativa regolatrice dell’assetto di interessi.

Per quanto argomentato, il ricorso in esame è meritevole di accoglimento nei sensi esposti; ne consegue, che l’amministrazione comunale dovrà avviare il procedimento di cui sopra nel termine di trenata giorni decorrenti dalla comunicazione, o notifica se anteriore, della presente sentenza e concluderlo nei successivi sessanta giorni (complessivamente novanta giorni), beninteso specificandosi che il vincolo conformativo che deriva dalla presente statuizione involge esclusivamente l’an ed il quando dei provvedimenti (obbligo giuridico di avviare il procedimento e di concluderlo) e non anche il quid degli atti.

Elasso infruttuosamente il termine stabilito per l’avvio del procedimento o quello fissato per la sua conclusione, il Collegio nomina sin d’ora il commissario ad acta nella persona designata dal Presidente della Giunta Regionale del Lazio tra i dirigenti esperti della materia, che provvederà, su sollecitazione della ricorrente, ai necessari adempimenti nei successivi trenta giorni in sostituzione dell’Amministrazione comunale rimasta inerte e secondo il vincolo conformativo sopra definito.
Al compenso per il commissario si provvederà con separata ordinanza del magistrato relatore sulla base della certificata attività

La parziale fondatezza è giusta causa per disporre la compensazione delle spese di giustizia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Sezione staccata di Latina – accoglie, nei limiti in motivazione, il ricorso n. 557/07, meglio in epigrafe specificato, e per l’effetto ordina al comune di Villa S. Lucia di provvedere nei sensi di cui in premessa.

In caso d’inottemperanza nomina, fin d’ora, il Commissario ad acta nella persona sopra indicata che, su sollecitazione della ricorrente, provvederà, direttamente, o tramite suo delegato, agli adempimenti nei successivi sessanta giorni dalla richiesta in sostituzione dell’Amministrazione comunale rimasta inerte.

Spese compensate.
 

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 27/07/2007 con l'intervento dei signori:

Franco Bianchi, Presidente

Santino Scudeller, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Primo Referendario, Estensore